浅谈城市化进程中的“拆迁难”问题——以济南市市中区十六里河街道办事处为例

王艳艳

随着我国经济社会的稳步快速发展，城镇化推进速度也越来越快，城镇化水平已接近40%，且正处在加速时期。城镇化步伐不断加快的同时，却出现了拆迁难的问题。有效解决拆迁难的问题，正确处理好城镇建设和群众个体利益之间的关系，形成群众真心实意支持城镇拆迁、改造和建设工作的氛围，促进城镇的持续、健康、稳定发展，这既是加快推进城镇化、提升城市品位的需要，也是贯彻十六届五中全会精神，落实科学发展观，建设和谐社会的要求。

济南市市中区十六里河街道办事处地处市中区南部，是省城济南的南大门。东临兴隆街道办事处，南与历城区仲宫镇接壤，西与党家街道办事处毗邻，总面积44.7平方公里。省道103线纵贯南北，南外环和绕城高速公路横穿东西，拥有优越的区位优势和便利的交通条件。街道所属的省道103沿线的周边改造，招商引资引进房地产商，以旅游、休闲、养生为主，二环南路周边、西河村周边旅游观光、生态优化项目等建设也在积极筹划准备实施当中。

十六里河作为近郊的一个街道办事处，与城里办事处的工作内容差别较大。目前十六里河是城市化进程中表现最为突出和最具代表性的一个街道办事处。城市化进程的不断推进，城市的规模急剧扩张，大量的农村的耕地及宅基地被要求圈入城市规划用地，所以十六里河面临的一大问题就是拆迁问题。这也是目前最棘手的问题之一，西河村的拆迁，二环南路以南南康村、北康村的拆迁，还有分水岭村等等。目前拆迁进入最艰难的阶段，绝大部分已拆迁完毕，只剩下一小部分难以谈妥的居民，俗称为“钉子户”，几乎拆迁的每个村都有这么几户。现在与他们的谈判已进入一种焦灼状态，一时难以找到解决的有效办法。通过对这一系列拆迁工作的了解，使我对城市化进程中的拆迁难问题有了更直观、更全面、更深刻的把握。

一、拆迁的紧迫性与必要性

城市总是处于动态的发展中，城市的建设不是一劳永逸的，需要随着各方面需求的提高而不断发展。

(一)形势发展的需要使城市原有的格局已经很难适应

若要谋求更大的发展空间，就必须通过拆迁实现城市空间的延伸，通过拆除处于城市交通瓶颈上的房屋，对城市路网作出结构性调整，实现城市功能的重新布局。

(二)城市改造的要求

由于城市改造，城市中许多地方已成为旧城区，同时由于城市的快速扩张，原来的城市郊区村被纳入城区范围而成为“城中村”。在这些旧城区域和“城中村”中，“脏、乱、差”问题突出，公共活动空间和绿地缺乏，环境质量较差;市政配套设施不足，建筑质量不高，安全隐患较大;物业管理落后，人员构成复杂，治安形势严峻，许多地方已成为都市里的“村庄”，所居住的群众享受不到城市化所带来的成果，这与城市的整体面貌、功能定位极不符合，更加需要实施拆迁改造。十六里河街道办事处需要拆迁的地段就处在如此的环境之中。通过拆除危旧房屋和影响城市环境的建筑物、构筑物，不断完善城市基础设施，改善城市生态环境，优化城市功能布局，以此增强城市对人口和产业的集聚效应，提升城市的综合竞争力，提高投资吸引力，促进经济社会快速发展。这也符合济南市和市中区对整体发展规划的部署。

(三)群众生活水平不断提高，对自身的居住、生活环境也提出更高要求

需要通过拆迁改造，实施大规模的城市园林绿化、环卫、供排水等市政基础设施工程的建设，不断美化、优化城市环境，提升城市的品位和档次，增强城市的吸引力。

二、“拆迁难”问题的具体表现和影响

在十六里河街道办事处挂职期间，本人就走访了几个拆迁村 (比如西河村、分水岭等村)，了解了目前剩余的拆迁户的情况，这也正是“拆迁难”的具体表现。在西河村，虽然挖掘机轰隆隆地响，渣土车一趟趟地跑着，但那里仍然有三四栋房子没有拆迁，这就是西河村的几户所谓的“钉子户”。在空旷的土地上，这几户房子显得相当孤零零的。谈不妥的症结就在于双方条件差距太大，有一家人由于不是本村居民，只是从这买的房子，所以他们拆迁的时候不能分到安置房，只能拿到补偿款，而本村的居民既可以得到补偿款又可以分到安置房。因为村民盖的房子用的宅基地是集体土地不能随意买卖，所以买村民的房子本身就不合法，自然没有安置房了。而这户居民不但要求安置房，而且要求按1:1的比例分配，也就是说以他现在的面积换相同面积的安置房。他现在房子有600多个平方，照他的意思就是要给他600多平方的安置房，如果以每套三室两厅120个平方来算，那么他家能分到5套三室一厅。以此地段每平方8000来算，他就相当获得了将近500万的房子，这还不算给的补偿款。当然他的条件不符合政策规定，要求肯定不会得到满足，所以拆迁问题就僵在这里了。

如果拆迁不能很好实施，那么城市的发展和城市化就无从谈起。但由于拆迁难，许多建设项目不能得到及时实施，从而影响了城市功能的重新布局，延缓了旧城和“城中村”改造进程，使人居环境不能迅速得到改善，城市发展速度受到严重制约。拆迁难以实施，必然影响到市政基础设施的完善及房地产项目的开发建设，对城市居民生活质量的提高带来很大影响。

三、“拆迁难”问题的原因分析

(一)补偿问题是导致拆迁难的主要原因

1.尚未建立统一合理的补偿标准

根据拆迁法规的要求，拆迁补偿标准是以市场评估价格为依据的。由于房地产评估价格的影响因素很多，区域、个体差异性很大，使补偿基准价与市场价格产生一定差异，具体体现在以下几个方面:一是总体评估和个案评估存在差异。由于城市房屋拆迁往往是联片或大面积拆迁，每户房屋均作个案评估很不现实，也不好操作。按平均状况评估得出的补偿标准，总体上是比较公正、平衡的。但在对每户具体补偿时，因房屋存在着个体差异性，一些房屋高于平均状况的被拆迁人往往感到“想不通”、“吃亏”，认为自身利益受到了侵害，导致拒绝签约等情况发生。二是自行改变房屋用途导致补偿困难。拆迁法规明确规定房屋用途以房屋所有权证为准，住宅房和非住宅房的补偿价格有很大区别。而在实际中，很多临街住宅房一楼一般都改变了房屋用途，在客观上已经成为经营性用房。按照国务院办公厅、建设部有关文件精神，对因历史原因改变房屋用途的，各地可根据其纳税和经营的情况给予适当补偿，但在补偿和产权转让的实际操作中，是很难把握“适当”的尺度的，因此评估时价格仍然按住宅计算，对此，被拆迁人往往认为极不合理，侵害了他们的利益。

2.部分被拆迁人法律意识淡薄，要价过高

极少数被拆迁人无视有关法规，在拆迁补偿安置问题上漫天要价，一旦要求达不到，就拒绝丈量和评估。有的被拆迁户今天达成协议，明天又改变主意。还有个别拆迁户甚至无理取闹，现场滋事，拒绝搬迁等等。在十六里河一部分钉子户也是由于这个原因拒不拆迁的。

(二)依法拆迁面临许多困难

1.实施依法强制拆迁的主体不够明确、比较模糊。程序的繁琐，使强制拆迁的效果不明显，现实中经常出现一个大的拆迁建设项目因为一两户拆迁户还没有签约拆迁而在申请程序中停滞等待的情况，由于拆迁工作不能按时完成导致建设工程长期拖延，当事人蒙受很大经济损失。

2.极少数钉子户的不断上访、闹访，使有关部门心存忧虑，害怕影响稳定，破坏形象。个别被拆迁人为了达到目的，要么歪曲事实四处上访，要么拉帮结伙集体上访，甚至冲击党政机关，企图给领导和政府部门施加压力，达到不合理的要求。依法拆迁本来是处理拆迁纠纷最好的办法，但由于稳定压倒一切的工作要求，使得基层在处理拆迁纠纷、强制拆迁时十分为难，一方面想依法推进城市建设，另一方面又担心因为一些钉子户的上访而影响稳定，担心上级因此对地方提出批评，影响地方的形象。

3.片面理解“以人为本”。以人为本应该作为现代社会治理的基本理念。但我们必须正确的理解以人为本理念，所谓以人为本，就是一切工作要以满足大多数人民群众的物质文化需要为出发点和落脚点，在经济社会发展的基础上不断为大多数人民群众谋取切实的经济、政治、文化利益，为人民群众素质的提高和人的全面发展发挥提供必要的物质基础和制度保障。以人为本，应该作为我们党和政府的执政理念，也是我们各项工作的出发点和落脚点。城市建设和拆迁不可避免地涉及到各种利益的调整和再分配，但我们衡量和把握的标准只能是以是否有利于大多数人为标准，而不能仅就其中的个别人、少数人来谈以人为本，否则就会进入概念的误区。

四、解决“拆迁难”问题的路径分析

(一)必须制定完善的法律法规，严格依法行政

解决拆迁难的问题，必须依靠强有力的法律法规作保障。由于《城市房屋拆迁管理条例》在相关法律条文规定上存在不完善的地方，因此，《条例》的作用难以充分发挥出来。各级政府应根据国家的《城市房屋拆迁管理条例》，结合本地实际，制定具体的拆迁规定或实施细则。通过制定和完善有关拆迁的法律法规，把拆迁纳入法制化、规范化的轨道，规范拆迁人和被拆迁人的行为，明确拆迁主体、拆迁补偿的范围标准、强制执行的程序，切实减少政策法规的盲区。在完善法律法规的前提下，严格依法行政，使法律法规既约束政府又约束民众。为此，在制定完善有关拆迁的法律法规中，必须做到以下几点:一是规范政府公共权力，明确征地、拆迁工作主体;二是明确拆迁补偿的范围标准，保障被拆迁人的合法权益;三是严格规范城市房屋物业拆迁程序。

(二)必须制定好有关拆迁的配套措施及实施细则

城镇拆迁不仅仅是拆房子，而且是一个包括拆迁、补偿、回迁及房产、土地、建管、街道、就业、社保等多方面工作紧密结合的系统工程，必须采取有力措施，搞好协调配套。一要建立健全多层次、全方位的保障体系，彻底解决拆迁群众的后顾之忧;二要推进中低价商品房以及安置房、经济适用房、廉租房建设;三要本着“公平、等价、有偿”的原则，制定实施市场化运作的拆迁新政策。

(三)必须坚持依法强制拆迁

拆迁必须合法，这是依法治国的必然要求。依法强制拆迁是合法拆迁的保障手段，必须坚决予以支持。在拆迁工作中，常常会遇到一些无理取闹的拆迁户，他们的普遍现象就是超越政策范围漫天要价。有的要求补偿面积超过原住宅面积数倍以上，有的拆迁户赶在拆迁评估前搭建违章建筑，并无理要求评估补偿等等。对于违章搭建必须依法强制拆除，对在各种程序合法完备的情况下仍拒不拆迁、影响工程建设的，要坚决依法强制执行，特别是涉及基础设施建设的，更要坚决执行。同时，在强制拆迁中，还要善于抓反面典型，通过反面教材警示和教育广大群众，争取他们对拆迁工作的支持。

(四)必须正确对待因拆迁引发的上访问题

1.建立完善的预警机制，及时准确地掌握因拆迁可能产生的苗头性、倾向性问题，做到早发现、早预防、早化解，提前把矛盾解决在萌芽状态。2.对上访人员要热情接待。对因拆迁引发的上访，各级各部门都要热情接待，倾听群众反映的问题，做到合理的要听，不合理的也要听，尽量防止群体性上访和越级上访，把矛盾解决在基层。3.认真依法解决群众反映的问题。对上访者提出的问题，合理的要及时进行解决，一时解决不了的要做好解释工作，尽量给他们一个满意的答复。对拆迁户的无理上访，要说服教育，劝其息访，对少数要价过高，无理取闹的，要坚持原则，不予迁就;对个别公开聚众闹事、扰乱信访工作秩序、机关工作秩序和社会秩序的行为应坚决依法严肃处理，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

(五)必须加强广泛宣传，营造良好氛围

1.全方位做好拆迁意义的宣传。要运用多种宣传工具，采取各种宣传手段，广泛深入地宣传拆迁对改善城镇环境、提高群众生活水平的重要性，大力宣传通过拆迁造福民众的好典型，在全社会营造人人理解拆迁、人人支持拆迁的浓厚氛围。

2.深入细致地做好拆迁户的思想工作，向他们宣传好各项拆迁政策，帮他们分析拆迁的利弊，让广大群众充分认识到拆迁给自己带来的实惠和益处，从而更加积极自觉地支持配合城市拆迁工作。

3.全面正确地理解“以人为本”的思想。以人为本是科学发展观的核心内容，也是我们做好各项工作的落脚点和出发点。它是以实现好维护好发展好大多数人民群众的利益为前提的，是一个总体原则，是一种执政理念，不能片面、僵化、孤立地进行理解。不能说我们干一项事业触动了少数人的利益，就不是坚持“以人为本”了。进行城镇拆迁，是为大多数群众谋利益，决不能因极少数人的阻挠、反对而放弃、停滞，更不能以此为借口，平平庸庸，碌碌无为。只要我们真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，诚心诚意为群众做好事、办实事、解难事，就是做到了“以人为本”，就一定会得到广大群众真心拥护和热情支持。

［1］熊灿平.对城市化进程中拆迁难问题的思考［J］.乌蒙论坛，2006，(4).

［2］李怀.城市拆迁的利益冲突［J］.西北民族研究，2005，(3).

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