主导与协作:多元视角下的城市治理探析*

邹宗根 黎邢亚娜

随着工业化、现代化的不断深入以及户籍制度改革的继续推进，我国的城市化进程将会加速发展，水平也将不断提升。城市化进程的加快，一方面为我国经济社会的发展提供了强劲的动力:国民经济高速发展、人民生活水平不断提高，基础设施建设日趋完善、公共服务大幅改善。另一方面，城市化的发展也正在挑战着我国传统的城市治理方式，城市发展环境不断变化，城市的成长路径和内容的多样化，城市阶层的逐步分化，利益诉求的多元化等，都给城市治理带来了诸多新问题。传统模式中固有的“全能政府”，抑或说“单中心”的治理，越来越难以满足高速城市化发展的需求。因此，探求不局限于政府为惟一治理主体的多元主体治理新结构，构筑新的主体关系和新治理模式，是主动适应城市化需要的客观要求。

一、治理而非统治:治理理论中的城市治理

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首先使用了“治理危机” (Crisis in Governance)一词，此后“治理”一词便被广泛的应用于政治发展研究中。90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。治理理论的创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)将其定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治(Government)不同，治理 (Governance)指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。库伊曼 (J.Kooiman)和范·弗利埃特 (M.Van Vliet)指出: “治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能由外部强加;它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”而作为一个归纳，研究此理论的另一位权威格里·斯托克 (Gerry Stoker)对目前流行的各种治理理论进行了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种重要观点，分别是:(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构存在着权力依赖;(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。而具有极大代表性和权威性的定义则由全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中提出的。它认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度的安排。它有四个特征:治理既不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是一种互动。［1］在对于上述治理的定义中，我们可以得出关于治理的一些特征。首先是治理主体的多元化。与统治不同，治理认为政府不是国家惟一的权力中心，强调了治理主体的多元化。既包括了政府，也包括了诸如公共组织、第三部门、企业和公众等公共的或私人的机构。其次，治理的参与者是相互依赖相互联系而非彼此独立的。治理意味着各组织需要交换信息和资源，形成互动，最终构建一个合作网络。再次，治理的目标是为了最大限度地增进公众的利益。

治理理论快速发展的同时，也在不同的领域得到了广泛的应用。城市治理理论便是治理理论在城市管理领域发展的成果。20世纪90年代以来，全球化迅猛发展，全球资本和人才流通持续加速，市场竞争日益加剧，公民社会快速崛起，信息技术不断普及，这些都对传统的城市治理提出了挑战，无论是官僚制倡导层级分明、等级森严、中央集权的管理理论，还是新公共管理把城市当作企业来经营，引入企业竞争机制、具备“顾客意识”、注重参与协作、强调市场机制的管理理论，都难以运作并且已经出现了一些裂痕和负效应。单一的权力主体、权利的纵向分化带来的城市治理局限性和碎片化等，都在呼吁一种新的理论。城市治理理论便在这个契机下发展起来。虽然国内目前对城市治理还尚未达成一致的界定，但其本质还是基本一致的。丁健认为，城市治理就是指城市中各公共机构、私人机构与市民管理其共同事物的诸多方式的总和。王佃利认为城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。宗家峰认为对城市治理的理解包括四个方面:城市治理的政府说、城市治理的超越政府说、城市治理的结构说和城市治理的公共管理说。［2］可以看到，在对城市治理不同的定义下，有这么几个方面是契合的:(1)城市治理的主体不仅包括政府，还包括了公民、企业、社会组织;(2)城市治理的目标是为了追求公共的利益;(3)城市治理要构建合作网络，实现各方利益的表达和协调。

二、双重困境:城市治理的现实图景

(一)“划桨”与“掌舵”:“单中心”全能治理的失灵

综观我国的城市治理进程，在计划经济时期以及在科层制下，我国的城市治理呈现出的是一种治理主体单一、等级分明的管理态势，是以政府体系为惟一治理主体的。从中央政府与地方政府的关系来看，城市治理以中央政府为主体，主导整个城市规划，决定着发展的路径和方向。在管理手段上，有着极强的层级特征，权力呈直线式自上而下的流动，中央与地方的关系更多是命令与执行的关系而非对话、商讨、沟通的互动关系。地方政府的城市治理以执行上级命令为主，遵循既定的行为准则和法规制度。从政府内部和各地区政府的相互关系来看，“单中心”治理模式下，地方政府按照中央政府的命令各自为政，用自己地方有限的资源独立地进行资源的配置和发展，局限在了行政区划的地域之中。而政府内部城市治理的各职能部门将其工作侧重点和着力点放在各自特定的职能领域上，不愿从整体发展上来考虑问题，使得地方政府内部条块分割、职责重叠、沟通不畅、管理脱节。从政府体系与非政府组织机构的关系来看，政府充当了“划桨”和“掌舵”的双重角色，即就我国目前的发展情况来看，政府不仅是城市治理政策的制定者、城市治理的指挥者和控制者，还是公共产品和社会服务的主要提供者。在城市治理过程中私人企业、公民、社会组织等参与程度较低。

随着我国改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，这种“单中心”的治理方式逐渐显现出其弊端，越来越难以适应城市、社会和经济发展的需要。首先，以政府体系为惟一城市治理主体的“单中心”治理模式，体现出的是一种公共权力流动的单向化，地方政府只是根据中央政府的命令和指示来照章办事，缺乏主动性和创造性，局限于具有普适性的条条框框中，丧失了独特性，不利于发展地方特色;其次，公共资源配置单极性。公共资源主要掌握在了政府手中，非政府组织和部门掌握的资源少且参与途径狭窄。一定程度上出现了资源利用率低以及利益主体需求不能得到满足的情况。所以，在“单中心”的治理模式下，公众的利益和诉求难以得到实现，对政府的城市治理决策不满，对政府部门的城市发展提案和项目缺乏积极性和参与性。“单中心”的全能治理模式面临着失灵的风险。

(二)“碎片”与“边缘”:城市化表层化发展的失衡

城市是社会和经济发展到一定阶段的产物，是多种功能的结合体。现代城市是为城市人口提供生活、就业、交通和休憩等基本功能的结合体。城市的概念至少包含了四个要素:人口、经济、物质和社会特性。［3］2007年10月，我国颁布了新的《城乡规划法》，废止了1989年《城市规划法》中关于“控制大城市规模”的提法，转而提出大中小城市和小城镇协调发展的方针。即，“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局”。［4］进入21世纪，又提出了“以城市群为主导的城市化发展模式”。国家的“十二五”规划明确指出了以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”城市化战略格局，以长三角、珠三角、京津冀为龙头的三大巨型城市群，辅以山东半岛、辽中南、长江中游、中原、海西、川渝和关中等十大城市群，发展完善的城市网络群布局。［5］在城市群快速发展的形势下，跨地区、跨城乡的人口流动成为了城市群的迅速发展的一个显著特征。大量人口向城市区域流动，而由于户籍、土地制度的长期僵化，城市化并没有造就城市的整体感和幸福感，城市中地理区位的碎片化和人群保障福利的边缘化问题不断累积，极大地降低了城市化的水准。 “城中村”等城市化的遗留地区，配套设施不齐全，卫生条件差，交通设施不到位，教育和医疗服务落后、匮乏，不仅对居民的出行和生活带来不便，还会造成教育水平、就业水平等指标相对不足，管理难度大，带来一系列社会问题。此外，从群体看，城市存留大量的外来人口，虽然为城市的繁荣发展做出了重要的贡献，却由于户籍、文化水平、人脉关系等的限制，难以得到较好的保障和发展。城市的福利政策，更多的是面向本身就握有优厚资源的城市精英群体。城市的教育制度、社会保障政策以及卫生医疗服务等将不仅关系到一代人的幸福问题，而且将产生贫弱问题的代际传播等潜在危机。

因此，随着城市化的不断深入，城市治理面临着来自复杂多变的环境和人们多样化的需求的挑战，加大了城市治理的难度。城市治理创新需要超越以政府为单一中心的传统治理模式，突破政府行政行为的局限，通过政府、市场和社会的多主体联合治理改变政府以惟一主体以单纯的行政命令作为手段治理城市的局面，构筑新的治理结构。“碎片”和“边缘”问题的核心是利益的均衡机制不健全，在城市的治理过程中，城市化需要政府、社会组织、公民等主体充分合作来共同解决城市化中共同存在的问题，应当了解城市中不同群体的利益需求，拓宽利益表达渠道，建立协调机制，均衡各方的利益。在这个过程中，应当明确，政府仍然是公共产品和社会服务的提供者，［6］承担主导责任是其责任所在，作为责任人，有义务在我国城市治理进程中，建立多中心的治理模式，引入多元治理主体，共同分担城市治理责任。

三、分权共治:治理主体的角色与职责

(一)政府的天然主导使命

政府职能，是对政府公共行政活动总内容的全面概括，反映了政府在治理国家、社会生活中所起的作用，是国家职能的体现和具体执行，政府的基本职能包括政治、经济、文化职能。而在城市发展中，对城市政府的作用的认识有着不同的观点。一种是城市政府不但是地方公共产品和服务的“提供者”，而且还在城市经济发展方面起着决定的作用，这些地方政府还能在寻求地方收益拉动城市发展方面起着积极的推动作用;另外一种是城市政府的作用仅仅局限于对城市事务的管理、仲裁和调停，难以对收入重新分配活动真正的起到作用。从城市理论上看，市场经济条件下的城市政府更应该定位于城市公共服务提供者的角色，但在实际发展中，没有一个城市敢于忽略城市政府对经济的发展作用。［7］以我国城市政府职能的转变为例。在我国改革开放前的计划经济时期，城市政府既是法规执行者，也是政治决策者，又是经济经营者，由此决定了市政府的行为特征必然是直接管理和全面干预城市事务甚至城市企业的具体活动。在社会主义市场经济体制建立后，企业逐步成为独立的商品生产者和经营者，政府职能与企业职能有了明显的分离，政府除了法律政治职能外，其经济职能正由具体的经营管理向维护经济秩序的公共管理转变。［8］这体现出城市政府在城市治理中，不但要承担起作为主要的公共服务提供者的责任，还要在适当分权、引入多治理主体后承担起新的职能，如经济发展促进者、多方利益协调者、城市发展方向和规划的领航者和社会冲突管理者等。

(二)市场的工具效率作用

古典经济学派的代表人物亚当·斯密反对政府对经济过多的干预，提出了政府是“守夜人”的观点，提倡有限政府，推崇自由经济，突出了市场机制这只“看不见的手”在实现社会资源的优化配置、推动经济发展和促进就业方面的作用。西方国家大多实行这种以市场为主体的资源配置模式，充分运用价值规律，实现自由竞争。市场主体的利益驱动和自由竞争会形成一种强劲的动力，极大地促进生产组织和产品结构和生产技术的不断创新，提高资源配置的效率。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息，以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，而有利于提高资源配置的合理性。［9］私营企业是以营利为目的的经济组织，是重要的市场主体。在城市治理过程中，私营企业的介入将市场竞争机制引入了城市治理，这种竞争不仅存在于私营企业中，也存在于城市政府和私营企业中，竞争激烈的环境条件有利于激发各参与主体的创新和活力以保持自身的优势。特别是对于城市政府而言，一方面可以配合政府部门提供或生产公共产品和公共服务，减轻政府负担;而另一方面，也有利于克服政府包揽所有公共事务的弊端，推进政府体制改革以适应竞争压力。从而能提高城市治理的效益和效率，同时也能推动实现城市资源的合理配置，提高其利用率。

(三)第三部门的弹性补充功能

威斯布罗德认为，第三部门的出现是市场失灵和政府失灵的结果，它被视为一支独立的第三方力量在公共产品提供上实现公平与效率的最优结合，同时也在防范政府与私营部门对公众利益的侵害方面具有重大意义。非政府组织是基于公共道德准则，按照自治互助的方式，形成的社区性、社团性的组织。它不以赢利为目的，也不具有严格的公众责任和法定义务。非政府组织和中间组织作为市民社会的重要载体，本身就是资源配置良性运作的结果，又可以成为优化资源配置的潜在力量。［10］在城市治理过程中，第三部门能弥补市场和政府部门的不足，完成一些他们不能或者不能有效完成的社会职能。首先是因为第三部门特殊的形式，它可以满足特殊利益群体的需求，或者说能提供一些公益性服务，如保护妇女儿童、鼓励残障人士、保护低收入群体等，继而满足一些多元化需求。其次，第三部门可以通过价值观、信念等来协调各方关系、调解冲突，搭建政府、市场和公民友好合作的桥梁和纽带，维持城市的安定有序。再次，第三部门是人们在自愿的基础上自由结社，进行自我管理这种运作方式能逐步培育公益意识，建立公共道德，同时培育出人们的民主意识和价值观，并且提高城市自主治理能力，从而为公民的广泛参与创造了条件，使政府处于公民的有力监督之下。［11］

(四)公民的参与监督效用

为了在城市发展过程中兼顾人文和社会特性，建设以人为本的服务型城市治理，应当将满足公众需求作为政府服务工作的逻辑起点，将公众的满意度作为政府服务水平与质量的评价标准。同时，公民作为社会构成的细胞，公民有权利有责任参与到城市的治理中，充分发挥自己的社会作用，表达自身的利益诉求。［12］受长期的官本位思想的影响，公众对政治事务的参与性和积极性较低，在参与层次上，公民目前一般都停留在告知性参与、咨询性参与、操纵性参与等象征性参与的层面上，而那些限制性、决策性、代表性和合作性的参与几乎很少。［13］并且在市场经济条件下，个人也会比较重经济事务而轻政治事务。作为城市治理的重要主体，公众参与无论是从人们的思想意识上，组织机制上，还是制度建设上的缺失将会大大降低治理的效率，也会减少对政府行为的监督;此外公众参与的缺乏与不足，使得城市治理从决策到执行，从过程到结果都不能符合大多数人的利益，从而造成公共资源的浪费，阻碍城市治理的进程。因此，要实现治理主体的多元化，必须唤醒民众的参与意识，让公民真正认识到自己的主人翁地位。承担起在城市治理进程中应有的权利和义务。公众则作为公民社会构成的细胞，有权利有责任参与到城市的治理中，充分发挥自己的社会作用，表达自身的利益诉求，并对政府行为进行监督和反馈。通过政府适当分权、运用信息技术以及构建协调机制，使得不同利益主体的意愿得到表达，促进各组织和公众理性地参与城市公共事务的治理。

四、主导与协作:多元治理的实现路径

(一)政府主导:城市治理的基础

城市政府是国家权力在城市中的代表，它是一个合法的、独立的、必须的单位，城市政府对城市治理事务的组织和指挥是别的组织无法替代的。在城市治理的关系网络中，城市政府在地方治理方面具有其他行为主体难以替代的核心作用。随着全球化的推进，城市作为此进程中的一个竞争主体，表现出了极强的竞争力。但是在传统的治理模式下，城市政府的权力受限于城市的行政范围以及城市政府的层级。要实现“多中心”的城市治理模式应该调整中央政府与地方政府之间的关系，给予地方政府更多的自主权，因地制宜谋发展。就地方政府与其他主体间的关系而言，政府应适当的放权，将一部分治理城市的权力让渡给其他的治理主体，将更多的社会公共治理问题交由社会自身解决，鼓励公民、公共组织、社会团体积极的参与城市治理。从城市治理的观点来看，分权化和多主体参与并不意味着城市政府责任和作用的降低，而表明新形势下政府功能重组的重要性。城市政府不仅要继续承担城市公共服务的功能，而且更要在城市治理中承担一些新的职能，如战略规划与管理、促进区域经济发展、强化社会冲突管理等。

强调城市政府的主导在我国更有其现实意义。在我国的现实环境下，由于我国目前还是以行政区为基本单位组织经济发展，区域治理主要是由各级政府为主导的行为，是在特有的政治结构下形成的治理，它更强调在政府、市场、社会互动基础上以政府职能为中心，地方政府之间的主动合作以及主管政府的政策调控对于区域治理的实现来说非常重要。就我国的发展现状而言，传统的科层制使我国政府具有资源优势和强制性权力，奠定了政府在城市治理中的重要地位。因此在我国的城市治理过程中，应该坚持政府的主导地位，根据我国政治体制、经济状况和社会阶段等的变化，认识和完善政府职能，为实现城市治理多元化主体合作奠定基础。

(二)多元协作:城市治理的框架

城市治理并非存在于一个静态的平衡的环境中。随着城市规模的不断扩大和人民需求的日益多样化，城市治理面对的是一个日趋多变的环境。城市发展的需要与各利益主体之间、多元利益主体彼此之间都存在着不同的利益诉求。如何处理好这些利益问题，是实现城市治理和城市化进程平稳快速发展的关键。因此，在城市治理过程中，应当呼吁多元主体的参与，拓宽利益表达渠道，使得它们有畅通且规范的途径来充分利用自己的资源和优势推进城市化进程，实现良好的城市治理。

多元协作中的城市治理主体主要有:政府、私营企业、第三部门和公民，各方主体通过履行各自职责形成多元化的城市治理框架。政府通过强大的组织体系、政治规则来调解冲突、分配资源、协调行动和团体，其中权威是行动的准则;私营部门通过价格组织供求来调解冲突、分配资源、协调行动和团体;非营利组织则通过价值、标准、信念和信任来调解冲突、分配资源、协调行动和团体。［14］政府作为城市治理的基础和主导，是规则的制定者和监督者。通过横向的专业化分工和纵向的层级式管理，使政府形成一张纵横交错的网络，以其特有的约束力和强制力来引导和约束城市治理和发展的性质和方向。政府通过其监管职能，构建一个多方均衡的网络，实现政府与市场和社会多元合作治理模式。同时，这不仅是一个合作的过程，也是政府自身建立责任型透明政府，为公民搭建理性表达诉求的通道，在对居民和社会组织赋权的基础上建立良性的互动机制;以私营部门为代表的市场主体，同城市政府一起提供公共服务。私营部门在城市治理中最重要的作用是引入了市场竞争机制和充分利用价值规律，并且通过竞争机制降低公共服务提供和运营成本，并且提高效率;第三部门是公民社会的重要载体，是基于人们的价值观和道德准则而凝聚形成的社会组织。它作为一支独立于政府和私营部门之外的第三方力量，能在政府缺位和市场失灵时弥补不足，在公共产品的提供上实现公平与效率的最优结合。公民是群体最广泛、触及社会结构最底层的直接感知者，能够较为真实地提出治理的需求并对治理进行较为广泛的监督。通过多方利益主体的协作，有助于构建一个方向清晰、规则明确、充满活力和竞争力、不断创新进取、相互协调补充的关注公众利益的城市治理协调机制。

(三)有效协调:城市治理的关键

在城市治理过程中，任何一个主体掌握的都是有限的信息和资源，不具备足够的能力来独立的解决问题，这就使得不同主体间的合作与互动有了可能。为了实现自身利益的满足，各方利益主体就要通过与其他组织的互动来交换资源和信息。而在交换过程中，各方追求的利益、所运用的手段不可能是完全一致的，甚至可能出现冲突，而这时就需要各主体间的利益协调和共同协作来实现城市治理的共赢。

中国城市化的推进使城市的治理面临着巨大的压力。城市治理需要充分调动各方力量来共同实现资源的优化配置，促进城市的可持续发展。但是在调动各方力量，实现治理主体多元化的同时，也应该认识到每个主体的考量和行为都是受特定的利益需求驱使的。因此各利益主体在利益表达、资源整合、利益分配方面，受主体多元化和利益诉求多样化的驱使，必然会产生矛盾和摩擦。这就要求在城市治理过程中分析不同利益主体的利益诉求，寻求一个合理有效的利益整合机制。协调各城市治理主体间的利益问题，构建长效的城市治理网络，是突破城市治理瓶颈、推动城市化进程的关键。要构建协调机制，应该加强政府与私营企业、第三部门和公众的整合，建立合作伙伴关系。合作伙伴关系的建立，首先依赖于城市政府扮演协调人的角色。政府作为负有社会责任和最具有公信力的城市治理主体，应该通过宏观协调搭建共同利益的基础，构建由城市政府、私营部门和非营利组织和公民四个重要治理主体组成的相互依赖的多主体治理网络，让各治理主体在共同的平台上相互对话、共同商讨和共同规划。其次，政府应该建立信任机制和沟通机制。信任是一种核心的凝聚力，是合作达成的黏合剂，是城市治理有效推进不可或缺的保障。而沟通，是实现信任的必须途径。沟通，意味着信息的公布和共享，不同组织之间建立对话的平台，表达自己的利益需求，听取对方的诉求;信任，意味着较少的管制和较多的自主，给予别的组织信任，同时也恪守自己的本职，对别的组织给予的信任负责，共同构筑畅通有效的城市治理协调机制。

随着全球化竞争压力的不断加大，我国城市治理面临的环境会更加多变、利益要求更加多样、形势也会更加复杂，这些难题都对城市治理提出了挑战。传统的“单中心”治理模式已经不能适应发展的需要。多元治理模式以政府、私营企业、第三部门和公众组成的多元城市治理结构为突破这些瓶颈提供了可能。在多元治理理念下，政府不再是惟一的治理主体，而是通过其监管职能实现与市场、社会和公民的合作，建立合作网络。在这个网络中，通过共同的交流平台和规范的信息共享制度，政府、私营组织、第三部门和公众理性表达诉求，进行充分沟通，以期实现利益的整合，并通过互补合作实现资源的整合和利益的较合理分配。在城市政府主导下，多元主体共同协作治理城市公共事务，以实现城市治理的目标，推动城市化进程，实现城市的可持续发展。

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