一个服务型基层党组织工作案例分析——对成都市驷马桥党工委推进旧城拆迁改造工作的调查和思考

彭穗宁

(中共四川省委党校，四川成都 610071)

党的十八大把建设服务型政党，作为执政党建设的目标，这在党的历史上尚属首次。而且，在论述基层党组织建设中，十八大还特别强调，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，以此作为“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础”战略部署。十八大报告这些重要论断，对我们基层党组织建设有着极为重大的指导意义。

成都市驷马桥街道党工委，按照“服务型”党组织建设的要求努力实践，在推动旧城改造拆迁中取得了重大的成效，受到了拆迁群众的拥戴，得到上级党组织的肯定，中央电视台《走基层》以《曹家巷拆迁记》，对此也进行了系列报道。这个服务型基层党组织建设的生动案例，值得我们认真分析和深入研究。

一、坚持“群众主体”原则，依靠群众、服务群众

当前地方的社会治理，旧城改造、拆迁是其中“天下第一难”的问题，是当今“社会矛盾中的首要矛盾”［1］。我们基层党组织处理这一矛盾的能力，全面考验我们党的社会治理水平。

成都市金牛区驷马桥街道党工委在处理这一矛盾时，坚持依靠群众、服务群众的群众主体原则，为化解这一矛盾奠定了基础。

成都市金牛区驷马桥街道所辖的曹家巷一、二街坊，是成都市区一环路内最大的棚户区，也是近年来成都市第一批推进旧城改造必须拆迁的地区。

该区共有3756户居民，19.4万平方米的建筑体量多为建于上世纪50、60年代的红砖筒子楼或平房，多数建筑已属危旧房屋。长期以来，这个有着强烈改造愿望的棚户区，却因为公房关系复杂，利益诉求不一，整合单位较多，拆迁安置成本巨大等诸多复杂原因，被人们称为“十年拆不动的曹家巷”。

中共成都市金牛区委、政府经过反复论证，认识到:按传统的拆迁方式对这一片区实施旧城改造项目，是极为困难的。决定“顺应民意”推动拆迁，并提出了以“片区住户自治搬迁改造”的具体方案。

“自治改造”，这在全国旧城改造中是一个新词。它的基本要求是，一定要顺应群众的意愿，要发挥群众的主体作用，要让群众发挥正能量。具体说来，就是要求我们的基层党组织，团结引导“群众”正向发挥作用，把过去“政府主体”大包大揽的拆迁活动，改变为“政府主导”“群众主体”的拆迁，变“带民作主”为“由民作主”。

这样一种拆迁理念，正是服务型政党所要求的“服务”理念，它确认了人民群众的主体地位，体现了依靠群众、服务群众的原则。

今天，我们服务型政党从事的“服务”，正是依据这样理念的“服务”，也就是现代意义上的“服务”。这种服务的客体、对象是广大群众，同时群众也是提供服务的主体。群众在服务上主客体相统一的地位，体现的是依靠群众，为了群众，保障和维护群众利益这一原则，按照这一原则，就能够在推进旧城改造这一利益(社会公益)的同时，使居民们的相互利益和每一位居民个人利益都能得到尊重。在公益得到促进的同时，居民的相互益和个体利益能够较好地协调、使得这些方方面面的利益关系能够有效整合，实现共赢和多赢。

二、依托“自治组织”，促进社会协同、群众参与

服务型政党推动的服务，是与当今我国社会的多元利益关系联系在一起的，因此，这样的服务不是单向度的，必须要围绕社会的公益、互益和群众的个人利益来开展。需要通过这样的“相互”和“互助”式的服务，逐步培养群众和各类组织的主体意识和“共同体意识”，使服务促进更大的人际互动，让这样的服务形成一根传动轴，把社会每个居民、单位和组织都带动起来，营造人们共同的精神、物质生活的美好家园，构筑社会和谐。

城市拆迁，旧城改造，涉及方方面面的利益关系。旧城改造必须服从城市建设的统一规划，这是社会公益;居民作为拆迁户，更是有不同的安置和补偿的利益诉求，这些，都需要通过正常渠道来表达，发出他们的声音。因此，必须要搭建利益表达的制度性平台，建立像信息公开制度、民意调查制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等民主化、科学化的公众利益诉求机制、利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，使这样的平台用正当、规范的渠道，实现上通下达，推动政府、各类组织和群众共同参与，在交流中和碰撞中，逐步达到相互协同，推出得到政府和多数居民普遍认可的拆迁政策，调控、整合不同利益诉求的居民间的关系。

搭建这样的平台建设，实际上就是要形成一种社会治理格局，这样的格局应该坚持“党的领导、政府主导、社会协同、公众参与和法治保障”的原则。这就决定了服务型党组织必须领导和依靠经济组织、自治组织、民间组织、社会团体等社会力量，培育和强化各种社会主体的民主意识、平等意识、参与意识和责任意识，从而在整体上提升社会治理的效率。

这样的治理格局，改变了过去由政府大包大揽、用单一的行政权力来管、控拆迁的传统方式，实现了向民主参与法治保障方式的转变。

基于此，金牛区委、政府按照居民自治组织法，首先在曹家巷一二街坊批准成立了一个自治性的群众组织，叫“自改委”。

“自改委”由一、二街坊棚户区的65名楼栋长作为居民代表，按照民主投票选举的原则，产生了13名“自改委”委员。

“自改委”委员有着广泛的代表性，按照当地的话说，就是“住红砖房要有代表，住平房要有代表，住商品房也要有代表。”同时，“自改委”的代表还有三条要求，一要有服务群众的热情，二是要有一定的政策理论水平;三是要有大公无私、勇于奉献的精神。

为了保证“自改委”有序开展工作，驷马桥党工委及时地把当选的13名自改委委员中的5名党员，组建了“自改委”临时党支部。这样，在整个拆迁过程中，就有了三级党组织直接发挥的领导群众和服务群众的作用，这三级党组织就是:街道党工委、社区党支部和“自改委”的临时党支部。

由此，这三个层级的基层党组织，依托“自改委”，就主动地承载了棚户区万千群众安居梦的重担;同时，三个层级的基层党组织也依托“自改委”，改变了传统拆迁“先公告后解决矛盾”的方式，推出“自治改造”的“先沟通协商再启动签约”的新方式，形成了群众为主体的基层民主协商沟通机制，建立了矛盾争议调解小组，让群众真正成为搬迁改造的决策主体。这样，三个层级的基层党组织依托“自改委”工作格局，实际上铺垫了各类人群和组织表达各自的需要、协调相互间的矛盾，实现各自的愿望的制度性的条件。

三、坚持群众路线，深入开展过细的思想工作

三级基层党的组织，依托“自改委”这一群众组织，直接深入群众进行调查研究，把“服务”片区群众，做好群众工作作为首要任务。

毛泽东同志说过:“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益，集体利益同个人利益之间的矛盾，民主同集中的矛盾，领导或被领导之间的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾”。［2］

毫无疑问，曹家巷的拆迁改造工作，是符合这里居民的根本利益的，是这里多数居民长期的愿望。但是要让群众从根本上明白拆迁的具体政策，并且拥护这一政策，第一步就是要克服官僚主义，向群众原原本本的宣传、解释政策。拿“自改委”领导，驷马桥街道党工委书记车成志的话说，政府的政策群众不买账。不外乎就是“第一个我们没有想清楚，第二个我们没有给老百姓讲明白，特别是没有用老百姓听得懂的语言去给他讲这个道理。那么第三个，对于我们这个群体当中有极少数的对政府老是抱着不信任、不欢迎的，还在于我们的工作还没做到家。”

服务型基层党的组织功能最根本的定位，就是要把党全心全意为人民服务宗旨具体落实到群众之中。服务型基层党组织作为党的全部战斗力的基础，作为党组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的桥梁和纽带，最重要的就是体现党的这项功能。

为此，党工委、社区党支部带领临时支部一班人，找到了一种做群众思想工作的方法。他们把这个方法总结为拉家常，动之以理，晓之以情，做好耐心的解释，疏导工作。对那些迟迟不来签约群众，要深入了解他们的困难，分析其中的原因。政策能够解决的坚决解决，政策暂时不能解决的，要看是不是程序性的问题，总之，尽量想办法去解决。

三级党组织成员和“自改委”的委员去群众那里“拉家常”，就是亲自做群众工作和带动群众组织去做群众的工作，这样深入细致的群众工作，大大缓解群众诉求与政府政策在一些比较棘手问题上的冲突，有利于政府与居民最后达成共识。

这种群众工作法，产生了极为良好的结果。一位“自改委”成员总结说:“通过拉家常，我们跟老百姓走得更近了……，你跟他成为朋友之后，他就会把他所想的，他实际所需要的，真真切切的告诉你，你就会了解到他们确确实实需要什么，想要什么。我们工作当中遇到什么问题，或者什么困难，他还主动的帮我们想办法，出主意，也使我们工作能更有力地推进，使我们的政策和措施更有针对性”。

在拆迁工作当中走群众路线，“自改委”制定这样的工作原则:“如果是能够按照政策和法规规定，能够给老百姓解决的，我们就按法规规定政策去办，解决不了的，我们就和老百姓商量着办，如果商量着办还不行的，我们就团结和引导老百姓，大家共同的按照良心去办，这样，我们就能把老百姓的实事办实，好事办好、办妥。”

驷马桥街道党工委后来把这种办法归结为“把握‘两个依靠’”——即“紧紧依靠群众组织去做群众工作、依靠绝大多数群众去做少数群众工作”。这“两个依靠”保证了这次旧城改造中的“群众主体、政府主导、市场运作、依法改造”的原则得以实现。

四、维护多数居民的权益，兼顾少数居民的利益

我们党代表的是中国最广大人民群众最根本利益，在一定意义上讲就是公共利益。而在现实生活中，我们又必须高度关注群众“最关心最直接最现实的利益”，这类利益，在一定意义上讲就是个别利益、具体利益。

要知道，公共利益不等于不同个体利益简单的累积，也不能用少数服从多数的原则，来否定公民个体的权益。我们必须处理好“代表最广大人民群众的根本利益”与“高度重视人民群众最关心最直接最现实的利益”的关系，也就是要在维护最大多数群众的利益的同时，兼顾保障少数群众合理的权益、尊重和保护人权。

服务型执政党推行的服务，正是上述原则的体现。拆迁政策在满足多数人的利益同时，也必须尊重少数人的合法利益，维护他们的正当权益。

曹家巷一二街坊的拆迁，绝大多数人居民的利益得到了基本满足，这在一定意义上讲就是维护了居民的公共利益，这是特别重要的。但也必须承认，个别居民也感到自己利益受损。对此，我们不能完全无视、更不能草率处理。需要在在维护公共利益时，考虑“卡尔多—希克斯”标准［2］。这个标准强调的是补偿机制，即如果实现某项公共利益无可避免地要侵犯某些个体的利益，就必须对受侵害的个体利益进行补偿，使得个体至少不至于因为大多数人利益的改进而蒙受个体权益的损失。

曹家巷一二街坊也遇到了这样的情况，通过三级党组织和“自改委”的细致的工作，80天以后，一二街坊棚户区只剩下一户不签署搬迁协定。

在这样的情况下，已经签署了协定的多数群众，感到不能容忍，下决心惩罚这户居民。个别人甚至提议:“找人去摆平他、或者干脆把他抓过来，修理一下”。一些居民甚至开始用了一些极端的办法，一到晚上，就在这个不签约的住户门前敲锣打鼓，齐声呼喊:XXX!快签约!XXX!快签约!连续两天，搞得这户居民非常紧张，矛盾也由此激化起来。

驷马桥党工委注意到了这种情况，防止了事态的发展。一方面他们加大了对这多数群众的工作，强化了民主法制的宣传，阻止了威胁这户居民的行为;同时，又通过对这户居民的细致工作，在政策和程序上允许的基础上，满足了她的合理要求，维护了她的正当权益，化解了可能产生的新的矛盾。

这一情况表明，基层党组织的服务，可以在相当层面上化解政策的原则性和执行的灵活性之间的矛盾。因为，基层组织通过的自己精心服务，能够广泛收集与反映社情民意，通过党群宽口径、双向的、互通的联系渠道，使我们上级机关能够更为清楚地把握群众的根本利益和具体利益，对政策进行校验、调整和纠错，使我们在满足最大多数居民的利益的同时，也能维护个别群众合理利益诉求。

同时，基层党组织运用这样全面、细致和多方面的有效服务，还能培育区域内的各个社区、各类组织对党的认同感和归属感，推动凝聚人心、促进和谐，更好地巩固和拓展党执政的群众基础。

五、结语:服务型党组织建设促进社会和谐的根本

2013年3月9日，曹家巷一二街坊的拆迁签约正式开始了，同年9月18日，随着3000多户居民搬迁的基本完毕，这个棚户区自治改造进入房屋拆除阶段。

历经50多年风风雨雨，见证一座城市的发展变迁，曾经辉煌一时的栋栋红砖房，在推土机的隆隆的轰鸣声中渐次倒塌，标志着成都中心城区最大的低洼棚户区，彻底告别了历史舞台。

金牛区驷马桥街道党工委推进旧城拆迁、改造这一成功的案例，充分说明了加强服务型党组织建设，是我们有效治理社会、克服各种困难、化解复杂矛盾，推进社会和谐进步的根本保障。

［1］参见:张艳《拆迁矛盾成为首要社会矛盾》《京华时报》2011年6月23日。

［2］《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年6月版，第205页。

［3］即经济学家卡尔多和希克斯提出的一个衡量改革的“卡尔多—希克斯标准”。该标准认为，改革会使得一部分人的福利得到增进，另一部分人的福利受到相对损失。福利得到增进的社会阶层会支持改革，而福利受到损失的社会阶层会反对改革。在这种情况下，改革要想获得社会的支持，改革的受益者在不损害既得利益的前提下，应对改革中相对利益受损者进行足够的补偿。