成都、常州创新流动人口管理的经验与启示——基于四川成都市与江苏常州市的调研<br/>

成都、常州创新流动人口管理的经验与启示——基于四川成都市与江苏常州市的调研

2013-08-15孔伟艳

中共四川省委党校学报 2013年4期

孔伟艳

(国家发改委社会发展研究所，北京 100038)

当前，我国流动人口规模不断扩大，“流而不迁”的问题长期存在。2011年10月1日零时，全国流动人口为2.29亿，其中以务工经商为目的的有1.56亿。流动人口因其规模大，流动性强，已经成为我国当前社会管理的重点与难点。为了更好地了解流动人口管理的“一线”情况，提出符合流动人口需要与各地政府实际的政策建议，我们从我国西部与东部各选取一个观测点，进行了为期8天的基层调研。调研人员为社会所一行5人，时间为2012年9月19～26日，地点为四川省成都市与江苏省常州市，调研方法包括文献调研、部门座谈、实地走访等。

一、成都市与常州市流动人口基本情况

四川省成都市是西部川渝地区中心城市，以省内人口流入该市为主，兼有少量人口流出。江苏省常州市是东部长江三角洲地区较为发达的城市，也是安徽、四川、河南等地人口流动的重要目的地。

(一)成都市流动人口基本情况

作为中西部特大中心城市，成都市目前有流动人口300余万，户籍人口1120万。四川省内人口流动主要就是流向成都市。区域综合经济实力连续16年位居四川省十强县的温江区，现有人口72万余人，其中户籍人口37.92万人，已登记流动人口达到24.08万人。

据成都市人力资源和社会保障局统计，全市进行就业实名制登记的适龄劳动者607万人，其中非本市户籍(流动人口)适龄劳动者95.46万人。流动人口就业相对集中，大多集中于二、三产业，主要是批发零售、社会服务、住宿餐饮、制造和建筑等五大劳动密集型和体力型行业。就业渠道较为狭窄，主要依靠个人寻找，朋友、亲戚、同乡介绍，政府相关部门和社会中介帮助等三种主要方式寻找工作，其中前两者是主要渠道。

(二)常州市流动人口基本情况

江苏省常州市是重要的人口流入地，人口以跨省流入为主。2012年1～9月，常州市新登暂住人口95.8万，注销48.1万，现有132.3万。从来源地看，省内占31.55%，省外占68.45%，安徽、四川、河南、贵州、湖北是常州市暂住人口传统的主要来源地。从就业状况看，务工占69.1%，经商占11.5%，务农占4.8%，从事服务业占6.9%。从分布范围看，5个市辖区占90.3%，其中列全国产业百强第三名的武进区占比接近60%，苏南发达板块中相对不发达的金坛、溧阳两个县级市仅占9.7%。从暂住地点看，暂住在出租房屋占61.3%，暂住在单位内部占26.8%，暂住在工地现场占2.9%，暂住在旅馆招待所及其他地方占9%。

常州市流动人口具有总量基本稳定、结构日益稳定、学历层次提高、工作变动频繁等特点。人口流动模式向“家庭式”、“家族式”流动转变，按一家三口计算，以家庭为单位的流动人口达66万人，接近一半。人口流动目的发生转变，特别是第二代农民工流动的目的已经从父辈“为了生存”转向“为了发展”，在不同城市、地区之间流动，即使在同一城市，也频繁更换工作。

二、成都市与常州市流动人口管理的主要做法与经验

按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的要求，成都市与常州市在流动人口管理中，都着力完善服务管理体系，增加流动人口的市民化待遇，将流动人口的管理、服务与信息采集功能下沉到社区，凝聚政府、社会组织、流动人口各方合力，取得了较为显著的成效。

(一)在组织架构、信息建设与服务管理中坚持统筹思想

1、在组织架构上。鉴于过去以社会控制为主的治安管理型模式的弊端，成都市坚持以人为本，统筹规划，采取专业机构协调型管理模式，建立起“党委政府统一领导，专门机构统筹协调，职能部门分工负责，服务管理属地实施”的市、区、街道和社区四级管理体制。紧紧依靠党委政府，成立了流动人口服务管理办公室，代表市政府具体负责全市流动人口管理工作的牵头、组织、协调。在具体工作中，坚持公安主导、部门联动，协调建立了由公安、计生、地税、教育等35个部门组成的流动人口服务管理联系会议制度。同时，鼓励工、青、妇等组织参与，形成上下联动、共抓共管、群众参与的联动服务管理机制，完善目标考核机制，落实经费保障机制。在街道层面，锦江区涌泉街道办事处分别在街道、社区(村)及以下设立了流动人口服务管理办公室、流动人口服务管理站与信息采集点，形成了“办、站、点”三级流动人口服务管理全覆盖网络体系。

2、在信息建设上。为克服不同职能部门从自身工作需要出发进行信息采集，导致重复建设的弊端，成都市建立了综合信息系统，推动信息资源共享。具体做法是:(1)建立了人口计生、劳动保障、公安等35个职能部门的综合信息系统，搭建起了融数据录入、日常管理、信息反馈、部门共享、监督考核、决策分析等功能为一体的综合信息平台。在项目类别上，设立人、房、业3个大类项目，出租房屋、证照办理、人员结构等49个分类项目，性别、年龄、房屋用途等232个综合项目。(2)加强基础信息采集。建立了以政府为龙头、流管办为纽带、服务站为依托、信息采集点为支撑的流动人口服务管理网络，整合人口计生、劳动保障、治安巡逻等力量，加强协管员队伍建设，构建起了覆盖全市的基础信息采集网络。(3)整合社会信息。搭建宏观决策、市级管理、部门交换、流出人口、市级采集和区县管理等6个系统平台，涵盖35个职能部门，形成1+6+N的运行方式，即围绕1个综合信息系统和6个分平台，与N个部门实现信息对接，变各方面、各领域“零散信息”为“一家采集全网共享”的海量资源库。变静态数据为动态管理，实现了人口计生、公安、房管、地税、工商等5个部门与综合信息平台的有效对接。

此外，成都市与常州市都加强了流入地与流出地之间的双向协作。成都市建立了流出人口服务管理双向协作机制，先后向北京、青海、广州、武汉等省市公安机关交换本市流出人口信息。常州市作为人口流入地，积极与主要流出地开展源头管理试点工作，建立了6省10县协作框架，互派警察，开展警务协作。

3、在管理理念上。坚持人口统筹，从过去重管理轻服务向管理与服务并重、寓管理于服务转变。常州市武进区戚墅堰公安分局潞城派出所在这一理念的指导下，实行了包融式管理，就是立足服务之上，进行分类管理:开展法制教育、帮助维权、送防范、送温暖、送平安活动，让外来民工真正融入当地村民的生活，促进三方和谐相处，转过来支持公安工作。包融式管理要求:民警与外来人员融合，包括“办好一张证，解决好一个困难，维护好一个权利”;民警、村民与外来人员融合，包括管好出租户，防止因出租户安全及房产因素带来的治安问题;管住重点人员，防止外来人员违法犯罪给本地居民带来的损失;融合内外感情，融洽外来人员与本地居民的情感。

(二)探索了政府依法行政、社会组织协同、公众广泛参与的社会化服务管理方式

传统的流动人口管理体制以政府为管理主体，存在重管理轻服务、公共服务供给与公众需求不一致等问题。为此，成都市与常州市探索了政府依法行政、社会组织协同、公众广泛参与的社会化服务管理方式，通过基层自治、行业自治等方式，发挥公众、社会组织在流动人口信息采集与管理中的积极作用。

1、发挥社会组织在流动人口管理中的作用。(1)发挥行业协会等社会组织在流动人口信息采集与管理中的作用。成都市锦江区合江亭街道办事处大力推行行业自治，以物管中介企业为抓手，在辖区34家物管企业和34家房屋中介企业分别成立了合江亭物业管理协会和合江亭房屋中介协会，制定行业自律公约，将出租房屋、流动人口、治安安全信息传递上报作为行业自律的重要内容。对于涉及民族、宗教等敏感问题，政府不宜出面的矛盾纠纷，常州市还积极发挥社会组织的“缓冲带”与“调解人”作用。(2)组织化管理流动人口。成都市的做法是:一是将流动人口纳入居住地党团组织。村(社区)党组织及时了解辖区内流动人口党员信息，积极动员他们将组织关系转入社区党支部，纳入居住地党支部，强化党对流动人口的组织领导。从团建入手，结合年轻人特点，合理引导流动人口参加社区活动。二是以“共驻共建共享”为核心，实现社区、社会组织、社工三社互动，调动流动人口积极性。动员热爱公益、乐于助人的流动人口参加社区志愿者组织和社区特色文艺团队，增强流动人口的组织纪律观念，丰富他们的业余文化生活。

2、通过基层自治，动员本地人口与流动人口共同参与城市社会管理。(1)以院落自治为抓手，实现“以院管人”。这是成都市温江区合江亭街道办事处的成功经验。合江亭街道针对老旧小区中存在“门难进、脸难看、信息采集难”、服务不能及时跟进的问题，把工作重心放在小区院落自治上来，将流动人口服务管理工作中信息采集和服务纳入院落自治的重要工作内容，变要我“采集”为我要“采集”。在条件具备的老旧院落建立、健全了居民自治组织(院委会)，通过兑现资金扶持，鼓励自治管理，由院委会负责老旧小区内日常的流动人口信息采集和意见征集工作，实现办事处各职能科室、辖区派出所对流动人口的“一对一”服务。(2)民主化管理流动人口，保障流动人口与户籍人口一样参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其一，从工作制度上依法保障流动人口享有户籍人口同等的民主权利。成都市民政局制定了《贯彻落实推行居住证制度保障持证人依法参与社会管理权利实施意见》，规定在居住地居住一年以上的居民，本人自愿放弃户籍所在地选举权和被选举权，并且由其户籍地村(居)委会出具相关证明的前提下，在三年一届的居委会换届选举中，根据本人向居住地社区选举委员会提出书面申请，纳入居住地社区选民的登记范围，参与社区居委会的民主选举。温江区涌泉街道将辖区内工作和生活的流动人口统称“新涌泉人”，有2名“新涌泉人”当选为区人大代表，为涌泉乃至温江区的发展献言献策。其二，保障流动人口参与居住地社区的民主管理与民主监督。成都市温江区规范了村级组织的运行规则，制订了村(社区)议事、执行、监督的“七步工作法”，明确辖区流动人口对村级事务有建议权、监督权，可以例行参加村级议事会等内容。同时，健全议事会成员联系户制度，将流动人口纳入议事会成员的联系对象，定期了解处理他们的正确诉求。(3)动员各方力量参与流动人口信息采集。成都市温江区涌泉街道以村(社区)为单位，设立“民情信息中心”、村(社区)民意信箱，聘请热心公益事业的流动人口担任信息采集员。常州市推广了“警务室+租赁中心”、“警务室+物业公司”、“新市民e家园”等信息共享模式，充分发挥社区、物业和出租房主在流动人口服务管理工作中的作用。

(三)以实有常住人口为服务管理对象

传统的防范式管理模式下实行的户籍人口与流动人口双轨制管理，本质上是以户籍制度为基础，把城乡分割式的二元社会管理延伸为了城市内部的二元社会管理。这种管理模式造成了对流动人口的制度性排斥、隔离与歧视，于缓解社会矛盾、维护社会稳定不利。近年来，成都市通过深化户籍制度改革、实行居住证管理制度，向一元化城市社会管理作出了积极探索。

1、深化户籍制度改革。2003年四川省政府出台了《关于推进城市户籍管理制度改革的意见》，全省彻底打破了原农民工要“农转非”才能进入城镇的规定，以合法固定的住所、稳定职业和生活来源为落户条件，只要符合条件，都可办理迁入城镇落户手续。成都市作为统筹城乡改革试点城市，2006年下发了《关于深化户籍制度改革，深入推进城乡一体化的意见》，基本消除了农民向城镇转移的体制性障碍，2010年又出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，进一步放宽了在城镇落户的条件。

2、实行居住证管理制度。四川省在原有管理制度的基础上，将居住登记和居住证制度确立为流动人口服务管理的基本制度，通过居住证逐步赋予流动人口与户籍居民接轨的优惠待遇，从制度上保障了流动人口的合法权益。成都市先试先行，进一步深化居住证管理制度改革，于2010年出台了《成都市居住证管理规定》，用居住证取代暂住证制度，给予持证人相应的市民待遇。持证人被纳入社会保障系统，获得公平的就业机会，可参加技术职务评定;享有同等的公共资源，可在创办企业、从事科技活动、落实子女就读、办理出入境手续、申请专利补助基金等方面享受市民待遇。居住证管理制度以服务促管理，提高了流动人口主动办证的积极性和主动性，达到了“以证管人”的目的。

(四)通过完善社区服务管理体系，实现属地化管理

过去以职能部门为主的管理模式存在部门之间协调困难、互相推诿、重复建设等问题，在重复信息采集方面引起了居民的不满。成都市通过将服务管理职能下沉到社区，常州市通过建设流动人口集居区，实现了对流动人口的社区化管理。

1、完善社区服务管理体系，实现属地化管理。成都市温江区涌泉街道办事处通过在瑞泉馨城社区试点推行“小网格”精细化服务管理模式，以“网格化为手段、信息化为支撑、精细化为目标”，实现了流动人口服务管理方式由“业务线条”向“网格集成”推进的转变。该模式的核心为“一中心三机制”:打造“数字涌泉”社会管理指挥中心，构建分片包干、网格管理，一岗多能、扁平指挥，资源整合、信息共享三大工作机制。通过“网格员事件采集—指挥中心任务分派—街道科室业务落实—网格员督查反馈—指挥中心备案考核”的工作流程，实现了工作方式由“出门一把抓、回来再分家”向事件发现、数据采集、任务派发、事务处置和绩效反馈“网络平台一体办结”的转变。集合数据处理、决策研判、管理指挥、任务反馈、绩效考核、工作预警、数字城市管理和安防指挥调度于一体的“数字涌泉”综合服务管理信息平台，保证了该模式的顺利实现。

2、开展流动人口集居区建设，加强社区建设。(1)硬件建设方面，常州市从1997年就开始探索外来人口集居区建设。目前，全市达到一定规模的新市民公寓或住宅小区已有400余处，入住50余万人。2011年，常州市开工建设新就业人员、外来务工人员公共租赁住房1.4万套(间)。其中，位于武进高新区南夏墅街道的南湖家苑，是政府采用行政划拨土地开发建设的周边厂区职工居住区。该社区具有租金低廉、生活便利等特点，“安居”使当地流动人口更加“乐业”。政府通过在社区内设立派出所、人力资源分市场、社区卫生服务站等公共服务机构，实行流动人口“以外管外”等方式，将流动人口纳入社区化管理。(2)机构建设方面，成都市温江区在流动人口聚居地海峡两岸科技产业开发园园区，设置了建制社区(海科社区)，对流动人口和居住证持证人实施社区化管理，方便了员工的生产生活。