政府与市场——在市委党校领导干部专题研讨班上的讲话

□ 沈者寿

作者：沈者寿，原中国共产党杭州市委员会副书记。邮编：310026

（2002年10月10日）

编者按：本期呈现给读者的《政府与市场》节选自一篇专题报告。2002年，时任杭州市委副书记的沈者寿同志应邀在市委党校领导干部专题研讨班上做专题报告，就市场经济条件下领导干部思维观念和工作着力点的转变，结合工作实际做了深刻地阐述。报告从政府的视角，以社会主义市场经济理论为指导，运用马克思主义世界观和方法论，概括了在经济生活中政府违背市场原则和规律的9大类“不该管、管不好的事”，剖析了3大观念因素，界定了政府3大工作职能。报告既高屋建瓴，又深入浅出，在当时引起了很大的反响。

11年过去了，现在看来该报告仍然具有很大的启迪力和震撼力。报告阐述的核心——政府和市场的关系问题，仍然是当前以及今后很长一段时期需要着力解决的问题。我国改革的逻辑起点是政府主导的计划经济体制，改革和转型的轨迹和方向是从政府主导的计划经济向政府主导的市场经济体制转变，在社会主义经济体制内引进市场指令，激活了人们的积极性，推动了经济的快速增长。但是，政府主导型的发展无法提高要素的使用效率，政府力量的无所不在，一定会破坏市场机制的正常运作，并使经济结构扭曲，阻碍经济转型。所以，十八大报告明确指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”

政府转型的关键，在于分清市场和政府的界限，明确政府职能。在市场机制能够解决问题的领域，政府应当退出;在当前机制、制度无法解决，但是通过完善市场机制能够解决问题的领域，政府也应当逐渐退出;政府的主要职能，是为市场参与主体提供公平的游戏规则，弥补市场机制配置资源时的不足;应在公共服务领域、发挥更大作用;减少对企业的干预，调动企业自主创新的积极性。

《政府与市场》一文体现了杭州市领导的战略思维能力、运筹帷幄能力、见微知著能力，从一个侧面反映了杭州市经济社会发展走在前列的一个重要原因。谨此以飨读者。

政府 市场 环境建设 制度建设 队伍建设

在社会主义市场经济制度的条件下，政府主要应该抓什么，而不应该抓什么?这不是一个领导方法问题，而是一个现代政府的权力界限问题和依法执政问题。这关系到改革能否继续深入下去，我们国家能否继续前进的大问题。在加强党的建设、各级政府的自身建设和干部队伍建设中，如何认识和处理好政府与市场的关系，就显得越来越重要，越来越迫切。

一

经历24年改革开放的实践，我们国家已经初步建立起社会主义市场经济制度，但是有相当一部分领导干部在计划经济年代形成的旧思维理念并无多大改变，仍然在做政府不该做的事，仍然在做违背市场经济规则和规律的事。

这可以举出许多表现：

第一种表现：不尊重企业的自主权。有一家民营企业经济规模比较大，有位领导到这家企业去指导，要企业当年技术改造投资达到5000万元，那位老板当面说好的、好的，而内心很反感。说如果技改值得，我投资1个亿也干，如果不值得，我1块钱也不投。人家是非国有企业，怎么能下达这种指令呢?投资是有风险的，如果把5000万投下去，结果几年后连成本都拿不回来，这个谁来负责?这说明一些领导干部计划经济的习惯思维理念还转不过来。

第二种表现：不顾企业意愿，任意“归大堆”，搞什么“航空母舰”，美其名为“资产重组、优化组合”。最近看到湖北“美尔雅”集团公司从1991年到1997年期间，当地政府叫他们兼并7家濒临倒闭的企业，为此企业付出了2．27亿元巨额代价。今年又叫他们为4家企业提供外汇贷款担保，结果被拖跨了。我们杭州原来的金松洗衣机集团和“乘风”电扇厂等三家合并，结果也把“金松”拖跨了。金松集团是二轻集体企业，怎么能强行搞拉郎配呢?从1978年算起，改革开放已近24年了，但是我们政府这只手实在伸得太长了，如果不及早退出，只能是成事不足，败事有余。

第三种表现：任意干涉私企的经营。浙江《青年时报》8月23日报道：《杭州整合茶楼，打造旅游强市》，我读后打了七、八个问号。报道中说有一位领导讲：“目前杭州茶楼尚处于各自为阵、分散经营的状态，信息传递阻塞，不利于茶楼业的整体发展”。这是什么话?“杭州茶楼各自为阵”，难道要把星罗棋布的茶馆集中起来吗?另有一位领导说：“杭州作为一个旅游城市、历史名城，需要更多的精品茶楼，因此要将一些定位较低的茶楼排除出去”。茶馆是经过工商行政部门登记批准的，你可以把它排除出去吗?喝茶可以有各种档次，有的高档高雅，有的喝大碗茶，各有需求。一个城市应该有多少高档茶馆和中低档茶馆，市场自己会自然调节，何必由政府去瞎操心呢!政府再高明，也无法计算出这高中低档次茶楼的比例。

第四种表现：任意向企业摊派收费。就是刚才讲到的茶楼，政府人士出面要组建茶馆行业协会，入会者每家至少要交5千元会费。有一个很有名气的茶楼老板向我叹苦说：“我们不想出钱，但实在没有办法，只好拿出5千元”。

第五种表现：企业的消防设施器材，必须到消防支队指定的的商店购买。如果不去指定的商店购买，那就通不过消防验收。

第六种表现：政府组织开展行业评选活动，造成人为性歧视。杭州进行行业评选活动不少，“十佳名茶楼”的评比活动前几天报纸上都登了。我认为政府不应该搞这个东西，不能把组建的“行业协会”变为政府的附庸工具，变成不是官方的“官方评比”。商店和服务企业，是不是讲诚信，商品是否价廉物美，服务是否到位，消费者心中最清楚。如果质次价高，甚至搞假冒伪劣，消费者就不再买他们的商品和服务，消费者会用脚投票，这就是最好的评议。世界上有哪个国家搞这种行业评比?

第七种表现：名目繁多的行政审批，严重束缚了企业手脚，成为制约经济发展的严重障碍。自推行行政审批制度改革以来，政府部门几次清理和削减各类行政审批，不少“红头文件”被宣布作废。这当然是好事。但仍属于“治标不治本”，而且仍有“死灰复燃”的可能。真正管得住的，是全国人大常委会要讨论《行政许可法》的立法，这将从根本上取消国务院各部委和其他国家机关的行政许可的设立权，只有中央和省两级人大和政府可以设立审批项目，县市一级不能搞，搞了是非法的，没有这个权力，这样可以从源头上堵住“乱设行政许可”的现象。

第八种表现：政府直接组织并出面“招商引资”。我们这几年来都是这样干的，由各县、区（市）的市长带队，请人大政协领导参加，其实这不符合“有限政府”的理念。上虞市已经取消了这个做法，市委、市政府不出面搞招商引资，由中介机构去搞。上海市也开始推行“中介招商”，即通过专业的投资中介咨询机构，将招商项目推向相关投资市场，为招商方选择最理想的合作伙伴。这不仅是政府职能的转变，也是理念的转变。“招商引资”本来是商业行为，属于竞争性领域的项目引资，应该按照商业规则和市场规律去做，政府的职责范围是做好公共服务领域的事情。

第九种表现：政府总是动手干预“楼市价格”。杭州这两年来楼市火爆，价格不断攀升，引起各方面关注，也发生不少争论。主要有两个担心：一是担心出现房地产业“泡沫”而牵累整个经济，二是担心楼市价格不断攀升，老百姓买不起房子。这两个担心可以理解。但依靠政府行政干预房地产，硬是把价格降下来这就有问题。抑制楼市的价格，首先要解决“政府土地出让制度”问题。政府从农民那里廉价买得土地，又通过所谓“招、拍、挂”高价卖给开发商，这是楼市价格不断上涨的一个重要原因。第二，政府要控制货币发行总量，控制好信贷闸门，货币发得太多了，人民币越来越不值钱，有钱的人为保值、增值感到还是买房子最稳妥，这就使得房价居高不下。第三，政府要抓好房地产市场的规范。房子买了两年了，结果连房产证都拿不到。这样不规范怎么行。第四，政府要抓“廉租房”的兴建，让那些买不起房的低收入者能够租得起房，政府也就尽到了自己的职责。如果硬是采取限制购房，甚至限制房价的办法把房价降下来，这算什么市场经济?这是什么年代了?

以上说了九种表现。一句话，就是在市场经济条件下，政府要摆正自己的位置，正确处理好政府与市场的关系，不要再做不该管、管不了、管不好的事情。

二

为什么政府老是做不该管、管不好的事?

我分析大致有三个原因：

（1）一些同志计划经济的老观念、老思路、老习惯根深蒂固

从1992年以来，我们实行社会主义市场经济制度。市场经济的本质，就是由市场对资源进行基础性配置。为此政府的角色就应当从过去对宏观经济的“计划者”、“管制者”，转变为“指导者”和“引导者”。政府改革最核心的一点就是要大幅度削减政府管理的权力，还民众、还企业以创业的自由。

在全球经济自由度评估中，我们国家排在第121位。经济自由度的高低与经济发达与否之间的因果关系，在世界经济学界几乎被认为是一个“公理”。经济自由度越高，经济就越发达;经济自由度不高，经济就不发达。前面举了很多例子，政府这样任意去限制和干涉民营企业，那还有什么经济自由度可言。扫清这些思想的和制度的障碍，解除政府不必要的管制，努力提高经济自由度，是保持经济持续健康增长的关键所在。

为什么还有那么多思想和制度障碍呢?主要原因是政府部门一些同志旧理念的惯性力量还不小。许多人总希望自己手上的权力大一点，在选择工作单位时，总希望调动到权力大、“实货”多的部门去工作。在思维方式上，总习惯于发号施令，而不习惯于遇事商量;总习惯于把自己放在领导的位置，总以管理者的姿态居高临下地出现在企业面前，而不习惯于做“侍应生”;总习惯于让人执行，而不习惯于为人服务;总习惯于让人尊重自己，而不习惯于尊重别人。由于这种陈旧理念的惯性，在制定政策、出台规定时，首先考虑的是如何凸显自己的权威，确保自己的利益。因此，清除头脑里的“统治”意识，培养“服务”意识，就显得很重要。

（2）法治观念不强

什么叫法治?法治，不只是依法治国，法治还有一个“符合基本正义”的前提，法治的第一要义是“由谁来制定法律”和“制定怎样的法律”，然后才是“依法治国”。现代意义上的“治国”，首先针对的就是国家权力的掌握者，即对政府的监督和制约，防止它利用手中的权力侵犯人民的基本权利。而在这一点上，我们许多同志的确存在着认识上的偏差。总是以为法治是对老百姓的，怎么“治”老百姓。往往不把自己放在受“法”所“治”的位置上，却把法律看作是自己在工作时可用的一种手段和工具，甚至完全撇开法律规定，用公众不为知晓的“内部文件”、具有很大的不确定性的“政策规定”乃至“首长指示”来进行治理。这个已经跟不上全球化形势发展的要求了。

去年春天，沈阳人代会上有一位人民代表署名提出：“市长要管好自己的配偶、亲属”等五条意见。这就遭到当时的市长慕绥新的责难：“怎能让这样的人当人民代表!”其实，这位代表是在行使自己的监督权。作为市长，你有什么权利提出这样的斥问?什么样的人能当人民代表，这不是由你市长说了算的，而是由人民选举产生的。人民选举产生人大代表，由他们再选举产生行政长官，这是一个不可颠倒的法理程序。

前面列举的“茶楼评优”也好，搞企业“拉郎配”也好，向企业“乱摊派”也好，向非国有企业下达技术改造指标也好，这些都是一种缺乏法治观念的反映。

（3）利益驱动所致

极少数人有一种“权力欲”，“有权就有一切”，以权谋私，通过扩大权力，可以“捞一把”。所以，对计划经济年代沿用下来的种种审批权恋恋不舍，万不得已就不轻易放弃。杭州《每日商报》10月8日刊登《且看“仕场经济”如何阻击市场经济》的消息，讲了这么一个故事：大连市原来有一家企业经营一个流动公厕，年利润大约在10万元以上。该市城建局眼红了，就以擅自占道为由，限令拆除，结果15个流动公厕被强行拆除以后，城建局自己却在同一地点，立即放置了流动公厕。他们凭借权力，把市场经济变成了“仕场经济”，变成了“官场经济”，变成了“强权经济”。为了自身的利益——包括政治利益和经济利益，一些官员就这样利用手中权力，不择手段、不顾后果地对公共资源进行利己化的配置。

以上列举的各种事例、各种表现，值得我们反思。一个地方的经济社会发展快不快，质量高不高，除了客观物质条件以外，最根本的就取决于党政领导层的思维理念、工作方式是否适应于市场经济的规则和规律，就是看有没有“三个解放出来”。

现在我们国家把实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度写入了党章和国家宪法。刚才，我前面举的许多例子，都是违背宪法、党章的。所以不能再这样做了。

三

政府应该抓什么?

按照现代政府的理念，政府的权力是有限度、有边界的，不能自我膨胀、无限扩张。凡是市场、中介组织和社会团体能做好的事情政府就要放手、放权，让他们去做;政府只做市场管不了和社会团体做不了的事情。那么，在计划经济体制已经基本转轨到市场经济体制的今天，政府究竟该抓什么呢?我想，政府主要是抓住抓好三件大事，也可说要抓好三大建设。

第一，大力抓好环境建设

这是指大环境建设、软硬环境建设。主要是四个方面：一是构筑公平、安全、有序、方便的经济环境，包括健全的社会法治环境、快捷顺畅的交通环境、健康卫生的生活环境等;二是营造宽松自由、文明和谐的人文环境;三是建设最能发挥和体现自身价值的人才体制环境;四是保护和建设好生态自然环境。

现在，从中央政府到地方政府，当务之急是要依法治理好市场秩序和市场环境。市场那么乱，弄得坑蒙拐骗泛滥成灾，假冒伪劣产品充斥于市，群众怨声载道，感到没有安全感。这是市场失管失范、社会诚信严重缺失的反映。这倒是政府应该管而管治不力、失信于民的一件大事情!如果政府不下最大的决心，依法治理好市场环境和市场秩序，不能建立起社会信用体系，那么就会严重脱离群众，危及社会和谐稳定，也就无法确保经济和社会的可持续发展。

一个地区的经济社会发展靠什么?一靠人才，二靠资金。单是靠本地的人才、资金显然不够，关键就看有没有本事把全国的世界的人才、资金引到本地来。而人才总是向着最能发挥自身价值的地方流动，资金总是向着相对安全和回报率高的地方流动，这是一个不以人们意志为转移的客观规律，这一切就取决于环境的好坏。

因此，作为地方政府，不必把主要精力花在硬扣经济增长指标上，而要把主要精力用在大环境、软硬环境的建设和改善上。平时检查指导工作，主要是检查环境质量，软硬环境建设抓得怎么样。这件事情抓好了，优秀人才都会慕名而来，资金也会滚滚而来，使人们感觉到杭州才是实现自身价值的地方，是投资回报比较高的地方。我们说要“率先”、“创一流”，首先就是“率”环境建设之先，“创”环境建设的一流。地区或者国家之间的竞争，说到底就看环境建设的竞争能力。抓住这件事，事半功倍啊!美国为什么那么牛?一个重要原因就是软硬环境比别人领先。如果设想哪一天移民都离开美国，美国经济就会垮于一旦。美国要是没有犹太人、华人、印度人的支撑，美国这座大厦就倾刻瓦解。

第二，大力抓好制度建设

什么叫改革?说到底是把妨碍人的积极性发挥、妨碍生产力发展的旧体制、旧机制，改变为富有生机活力的新体制、新机制。如产权制度、管理体制、激励机制、分配机制等，都是关系到人的积极性、创造性能否得到充分调动的问题。

国与国相比较，企业与企业相比较，谁经济落后，科技落后，人才队伍落后，这只是表象，只是结果，实质是体制落后。所以我们要抓好产权制度、教育体制、科技体制、用人体制、管理体制、金融体制、投资体制、分配制度、社保制度、财政转移支付制度、人民民主参与制度……等等各项制度改革、制度创新、制度建设。

没有国家制度的现代化，就无法实现国家的经济现代化、社会现代化。制度建设本身并不是经济建设，但都是促进经济建设和社会稳定和谐的基础条件。

在邓小平理论体系中，制度建设是邓小平论述最为丰富、最具实践智慧的部分。小平同志总是从制度上观察、考虑问题。他在1980年8月18日中央政治局扩大会上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，是对制度建设的重要性、紧迫性最为集中、最充分、最系统的一次讲话。他指出：“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”他说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成很大的不幸。”他在这篇讲话中还特别指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。

最近，我从《万象》杂志上看到梁小民写的一篇文章，说到1770年英国占领了澳洲。为了开发这个不毛之地，英国政府就把判了刑的罪犯运送到澳洲。这样，既解决了英国监狱人满为患的问题，又丰富了澳洲的劳动力。运送罪犯的工作由私人船主承包。英国政府是按照上船的人数给钱的。私人船主为了谋取暴利，他们尽量多装人，给最坏的饮食条件，以降低成本增加利润。因此，船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，平均死亡率高达12%。为了解决这一问题，政府派官员随船监督。这样，官员面临两种选择：要么是与船主同流合污，分享利润;要么是坚决执法。但面对船主的利诱和胁迫，官员的最优选择只能是与船主合作。后来，政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而按实际到达澳洲的罪犯人数付费。这样，对船主来说，能有多少人到达澳洲才是至关重要的。这时船主就想方设法要多给每个人一点生存空间，要保证他们在长时间海上生活后仍能活下来。仅仅是付费制度这么一改革，问题就这样解决了。所以，制度改革太重要了。

制度并不是要改变人的利己本性，而是要利用人的这种难以改变的利己心，去引导他做有利于社会的事。要建立一个美好的社会，不能仅仅靠人性改善，也不能仅仅靠政府的英明伟大，主要是靠一套把利己变为有利于社会的制度。

我国改革24年来所取得的巨大成就，这正是制度变迁的结果，现实中存在的各种问题，也正是缺乏制度或制度不完善的结果。

我们杭州的经济和社会发展要在速度上、规模上、质量上超过别人，就非得在各项制度的改革上、制度创新上领先人家一二步。我们平时下去检查指导工作，着眼点就看他们在制度安排上有什么问题，在制度创新上有什么新名堂。

第三，要大力抓好队伍建设，特别是干部队伍建设

中共是执政党。国家和地方要把经济社会发展搞上去，关键是把党的队伍特别是干部队伍建设好。

首先要抓好理论建设，就是在理论上要创新，思想理论上要与时俱进，对过了时的不适合现时实际情况的个别结论，要敢于突破，真正做到“三个解放出来”。这点非常之重要。我们这24年的改革开放，步履为何那么艰难?难就是难在思想理论的突破上。这24年改革之所以能取得重大成果，理论上的突破是第一功。如对市场经济“姓资姓社”的争论;对私有经济性质的认识，从认定为资本主义的性质，再认定为国民经济的“必要补充”，进而认定为国民经济的“重要组成部分”;对个体私营业主，一直来把他们划到剥削者、资产阶级一边，后来划入到劳动者一边，现在定为“中国特色社会主义的建设者”，其中少数先进分子还允许加入中国共产党;对知识分子的看法和作用的转变也是如此。如果没有这些理论上的突破，那就不可能有现在这样的形势。

事情已经很清楚，理论素养高不高，有没有理论思维头脑，是衡量一个党员、干部素质的重要标准。先进分子、先锋队，首先在理论素养上要先进。思想僵化，不与时俱进，怎么叫先锋队员?怎么称得上先进分子?

再是要抓好思想建设、组织建设、作风建设。这思想、组织、作风三大建设要与制度建设有机结合起来。如果这“三大建设”不与制度建设结合起来，这“三大建设”又要落空。

现在最突出的问题是要解决执政为民，立党为公，不脱离群众的问题。解决这个问题，也有赖于制度建设。经济学家把人假定为“经济人”，把人看作是自利的。认为官员也是自利的，小到科员，大到部长，都想吃得好、穿得好，都有七情六欲，都希望在不损害别人的情况下，实现个人利益的最大化。可是我们目前的体制都假定官员都是大公无私、毫不利己的公仆;对干部的激励，也是重精神、轻物质。其实，除少数人之外，一个人做官不做官，自利的本性是比较难以改变的，这就要建立监督机制。如果干部都是公仆，还要监督机制何用?所以，首先要改变对“官员无私”的假定，实行严约束，高激励。要铲除官员腐败的土壤，关键是从制度建设着手，使管理者不能贪、不敢贪、不必贪、不愿贪。

干部队伍的制度建设，中心问题要解决变上级监督下级为下级监督上级，变领导监督群众为群众监督领导，变少数人监督多数人为多数人监督少数人。这三个方面把它变过来了，我们的国家就有希望了。