县域社会中的政治整合:变迁与形塑

2013-08-15申恒胜

中共杭州市委党校学报 2013年4期

□ 申恒胜

中国是一个农业国家，小农经济的自然属性决定了生产的分散与隔离，这对中国的政治结构产生了非常大的影响。中国疆域辽阔，但是，“官方所承认的官吏数目很少，由此可以断言他们是无法以一己之力来治理其庞大辖区的。”［1］(P42)于是，负担又过重地压在了以县为基点的官僚体系上，导致基层政权具有较强的掠夺性，从而引发“官民冲突”这一困局。为此，现代政党产生后，如何从经济和政治上整合这种分散的状态，并体制性地消解国家与农民的冲突与紧张关系，就成为中国共产党的重要任务。

一、农业社会基础上的政治整合与不足

在传统社会，农村一直是国家统治的末梢。村庄的自闭倾向使农民与国家之间存在某种天然区隔，农民在尽缴纳赋税、服兵役徭役等义务后，可以在相当大的程度上以外在于国家的形式相对独立地运作。地方治理不是通过国家的官僚体系纳入到正式的制度性运作中，而是依靠并未获得国家正式认可的地方精英来完成的。国家基础性权力的虚弱使其无法将地方政治纳入国家的治理轨道，因为弱小的农业财政无法支撑起庞大的官僚体系。即使地方社会精英有被吸纳进国家正式制度的愿望，国家也无法满足他们的要求，而只能维持着某种“统而不治”的状态。

这种状况是由小农经济的自然属性和传统的农业生产方式决定的。在传统国家，最基本的生产单位是家庭，最主要的生产方式是以家庭为基础的分散化的精耕细作。马克思曾论述道:“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们相互隔离……一小块土地，一个农民和一个家庭;旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭;一批这样的单位就形成一个村子;一批这样的村子形成一个省。这样，……(小农)便是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。”［2］(P693)生产的分散导致小农之间、村庄之间、基层市场之间相互隔离，缺乏横向交易，形成了中国长期以来“一盘散沙”的社会特征。这一方面使中国传统社会呈现出一种“超稳定结构”［3］的形态，另一方面又因小农经济规模狭小，缺乏积累和储备的能力，常常因国家、商人和高利贷者的盘剥而造成土地兼并，农民流离失所，进而导致不同的王朝在治乱更替中重复着自己的“历史”。

这种经济上的分散和脆弱反映到政治层面上来，是各政治单位的相互独立和封闭，以及基层社会与国家的隔膜和疏离。即使在国家以县为基点向农村社会渗透的过程中，县对所辖乡村的治理仍是力有未逮。“县官不如现管”，地方政治仍由士绅、宗族等势力把持。中国“在过去县以下并不承认任何行政单位”。［4］(P46)知县作为“父母官”，是直接和人民发生关系的皇权代表。无论国家采取何种方式寻求与乡村民众的沟通，都必须以县作为实现载体，尤其是当国家向农村进行资源汲取时，必须依靠县的行政力量。为此，在传统中国的政治架构中，县一直是最稳定的政治单元。当帝国试图将行政力量延伸至乡村社会时，原来的传统政治形态就有被打破的危险，“地方公益”也面临着国家的威胁。为解决潜在的冲突，地方精英常常以地方利益代表的身份与国家进行“谈判”或其他形式的博弈。这种博弈常常是隐性的，因为弱小的村社力量毕竟无法直接对抗强大的帝国行政权力。但这种隐秘的抵制也给国家的统合带来了极大的困难，导致官僚体制因其机械性和笨拙性而无法应对农村以各种形式存在的细微机制，从而使国家的政治整合收效甚微。

同时，传统国家也意识到，将农民组织起来是有一定政治风险的。以家庭为基础的小农经济虽然分散，却便于统治，在某种意义上具有政治上的安全性。君主宁可要效率低下的政治稳定，也不要效率提高导致的政治危机和各种关系的紧张。这样，国家不仅不会动用体制性的力量将“一盘散沙”的社会组织和整合起来，相反还要采取“分而治之”的统治策略，用以分化和瓦解可能组织起来的对抗国家的力量。为此，“在国家内的不同地方、不同社会组织单位、不同人群里的政治状况既有许多相似和共同之处，更有着不少的具体差别，表现出非同等性、非一致性的非均衡特点。”［5］(P4)实际上，统治阶层也并不奢望被统治者对现存的政治体制持有多大的忠诚，而只要维持最起码的(即使是表面的)政治认同即可。只要被统治者的思想和行为不对现存体制造成重大危害，那么，农民的各种不合作行为也是可以被容忍的。

这样，国家既无法通过维持民众对政治体系的信仰和认同来确保国家意志得到贯彻执行，也无法通过有效地增强国家的反思性监控能力——其中最核心的是增强县级政权在整个政治体系中的作用——或通过各种技术性的力量将分散的农村社会统合于国家这一政治共同体中。实际上，中国自传统以来所谓的国家对农村的“政治整合”，是以官僚制权力为基础的“行政渗透”。因为，中国的乡土社会得以融入国家的现代化进程，在相当程度上是依靠强大的行政能力的渗透、介入和扩展。20世纪的中国，在共产党的领导下，这种行政机制向乡土社会渗透主要包括:依托于战争期间形成的强大政治动员、各种自上而下的行政任务全面介入到农村的日常生活之中，以及带有半军事化特点的命令式体制。［6］行政渗透是国家整合农村社会的手段和工具，它的根本前提是使下级服从和服务于中央自上而下的领导，从而使中央能够以强制性的行政组织系统推行“命令-服从”的垂直式治理。行政渗透得以实现，还必须辅之以财政、交通、信息等条件的配合，否则，国家对乡村汲取力度的增强，只是加剧了“赢利型经纪”对乡村的掠夺。在与地方争夺资源的过程中，国家只是获得了有限的资源，而相当多的资源被地方截留。之所以如此，是由于国家的权力运作长期以来拘囿于科层化(官僚化)的运作体制中。它的运行处于自我封闭的状态，作为行政对象的民众没有也不可能参与行政体系的活动。对于庞大的官僚帝国来讲，在政策的执行需要经过无数道关口和程序的情况下，它是无法保证国家的意志原原本本贯彻下去的，这就使官僚化的运作流于形式。

因而，在传统的官僚制中国，行政渗透要解决的是中央政令如何有效地贯彻到基层社会的问题，即纵向的“上令下行”的问题，它是一种主要依靠技术性力量的垂直治理方式，主要依靠官僚制的组织体系维持运转。但在乡土中国，这种整合方式受制于农业社会的弱质属性。政治整合解决的则是中国社会横向上存在的“一盘散沙”的问题，它更多地依靠政治说服、道德教化和意识形态渗透等方式将统治者的思想、信仰和价值灌输到农村社会，从而建立起合法化的政治统治和政治权威。这种界定和区分有利于我们打破以往将“政治整合”与“行政渗透”笼统地混淆在一起的理论界说。

随着国家的现代化转型，新形成的民族国家打破了传统的国家与社会之间的封闭关系，瓦解了以血缘、地域、身份、宗教、民俗为基础的传统整合结构，将传统社会融合到地方政治共同体中，成为国家政治权力的现实运作场域。但“这种整合模式只能维系政治共同体的外在统一，无法实现‘政治共同体’的有机联结，只能以权力载体和暴力威慑保持整合的外观，无法最终消除外观下的结构失范与认同危机。”［7］政党政治产生后，政党及其组织力量替代君主与官僚制政权成为主要的整合主体。它所整合的对象也不仅仅是共同体中的各政治单位、各阶层团体，尤其是建立国家与乡村之间进行直接沟通和对话的机制，更重要的是，它把原来的整合主体即传统官僚制也纳入到整合、规制和形塑的范畴。这源于官僚体制本身的缺陷，尤其是它在与乡村互动过程中所展现出来的较强的掠夺性，导致传统国家深陷“官民冲突”的泥淖。

二、官僚体制约束下的官民冲突与紧张

中国庞大的帝国体系之所以能够维持正常的运转及政治连续性，主要在于它以官僚体制为核心，在行政梯次的纵向编排上形成了相互关联、相互渗透的严密组织网络。但在现实的制度安排上，由于政治权威和资源的分散，国家缺乏相应的横向政治整合，导致维系庞大的帝国体制的负担过重地压在了以县为乡村权力基点的运作体制上。由于没有相应的配套措施有效地参与到国家的整合过程，使得国家对乡村的渗透只能依靠更强大的行政权力。为了维持这种强制力的可持续性，基层政权一直以来就存在着“自我增强”的迫切需要和现实驱动。

传统国家在相当程度上是一种“掠夺性国家”。它对农村进行渗透的主要目的，不是着眼于地方公益或改善民生，而是如何掠夺地方资源。这样，以自给自足的家庭经济为主要特征的小农生产方式就越来越具有封闭性特征，而以自然村落为基础的农耕文明也为界内的农民提供了一道天然屏障。在农耕社会，“人们最大的目标就是要避免国家干预他们的事务，因为这种干预不仅意味着掠夺他们的劳动，而且最重要的是掠夺他们来之不易的金钱。”［8］(P168)同时，“地域亦禁闭人，因为它与确保剩余的实质性劳动投入是相合的——这是一种社会性禁闭。”［9］(P108)他们不仅阻止国家权力的进入，也阻止一切外来力量如技术、习俗等的进入。同时，农民还在地方精英的领导下自发地组织起来抵制国家权力。

自从县衙门成为农业社会中的基层政权［10］之后，县官作为皇权在地方的代表，就担负着管理地方事务、劝课农桑、教化人民、征收赋税、征派徭役等任务。但是，“官吏的任务是操纵百姓而不是代表百姓。”［11］(P126)传统中国的官僚组织，也“不啻一部榨油机器，为统治者向人民榨取利润。”［12］(P138)尽管士绅阶层的存在使国家权力在行使过程中受到了一定程度的弱化，抵制了国家对农民的过度侵害，但这并不足以抵抗国家的专横意志，农民依然处于附属于强大皇权的臣民地位，并承担各项义务。“传统政治结构的一个致命伤在于中央国家既无法自我约束其欲望的膨胀，又无法约束作为其代理人的地方国家对农民的盘剥。”［13］因而，“官逼民反”就成为传统国家无法跳出的“兴亡周期律”。

随着现代化进程的启动，县级政权又增加了协助国家实现现代化的任务，其自身也开始了现代化转型，主要表现为“四局”，即警察局、教育局、建设局和财政局的建立，以及行政与司法的分离。县政府的业务量不断增多，它不仅要执行国家所摊派的任务，还要面对日益复杂多变的底层社会现实。这样，县级官僚机构就承载了有限国家权能的全部运作，其政治与行政负荷日益沉重。政府业务的扩张与行政命令下的体制性压力迫使县政府不断扩充其机构规模，同时向农村社会汲取更多的财政收入，以支撑日益膨胀的行政机构的日常运转。财政的严重匮乏永远是现代国家建构中无法克服的痼疾，而县级政权较低的官僚化水平更无法应对各种行政事务。于是，在县政机构的编排上，体制内的人员数量很少，体制外的编排人员却日益膨胀，以致完全失控。这些人不是靠国家供养而是靠在执行公务中收取贿赂以弥补收入的不足及其在政治上的卑下地位。这样，尽管国家向农村社会的权力渗透有所加强，但它在创制着表面上强大的行政权力的同时，又增生了一个新的“权力寄生群体”。这些人表面上是在执行地方公务，但实际上已经僭取了政府的权力，并将其作为谋生的手段。这种职役制在传统社会长期存在，成为一大痼疾。顾炎武就曾直言不讳地指出，“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。”［14］(P19)

尽管国家试图发展出一种不受地方精英操纵的基层权力机构，以使政权从形式和结构上与社会相分离，但它却无法使自己真正官僚化，从而阻碍了国家政权的真正扩张。由于政权缺乏对这些役吏的监督，导致他们在与村民的日常交往中，通过巧取豪夺、敲诈勒索等手段骗取钱财，激起了民众的强烈不满。“对农村居民来说，一个知县的安排巧妙和道貌岸然的贪污，比起胥吏和衙役(这些人是最接近和最明显的掠夺者)赤裸裸的勒索来，多少离他们的日常生活要远些。”［15］(P220)这导致国家在乡村的权力与权威基础不断地被侵蚀和瓦解，农村也日益走向凋敝和衰败。因此，政权内卷化的后果不仅是国家在经济上的损失，更重要的是，它还成为乡村革命爆发的诱因。

集体化时期，随着全能主义政治体制的确立，农民“在政治上获得解放的社会，很快又在体制上被国家所吞食”。［16］(P10)在被革命话语和阶级意识所熏染的时代，农民竭力表现出对社会主义国家的政治忠诚，展示其对政治运动的热忱和对领袖人物的膜拜。在经济上，原来作为基本生产单位的家庭的作用趋于消失，农民被赋予新的身份——公社社员，并被强制性地统合于新的政权组织形式——人民公社体制中。从表面上看，高度集中的政治权力能更有效地贯彻和执行国家的意志，使国家能够集中力量办大事，使社会的转型得以迅速推进，但同时却造成了对农村社会现状的极端忽视和粗暴分割，导致原有的农村文化基础和社会联系被破坏殆尽。农民也失去了个人财产权利和自由空间，而受到公社体制的强力支配，强化了对国家的依附关系。这样，“农民总是处在社会的从属地位。在农民之上的无论是地主，还是集权国家的官员，都控制着农民生活的基本资源。”［17］(P9)在这样的政治架构中，虽然地方政府的行为受到国家的强力约束，其自利冲动受到一定抑制，但同时，社会也被强大的国家所遮蔽，农民在实施各种行为时只能以个人身份直接面对集权国家，更加剧了农民与国家之间关系的紧张。

集体化解体后，以行政放权为特征的政治体制改革和以家庭联产承包责任制为标志的农村改革使农民的自主性和积极性得到充分发挥，村民自治的推行促使民众的民主意识和政治诉求迅速增长，农民的私有财产权利也得到生长和发展。但是，行政体系运作的相对封闭性导致民众对政府的监督极为薄弱，从而使地方政府可以选择性地执行对自己有利的政策，并试图暴力打压合法维权的农民。由于地方政府实行地区封锁和信息屏蔽，导致农民与国家之间的联系被人为分割，农民仍然缺乏制度化的利益表达渠道以维护自己的民主权利，更没有有效的途径用以约束地方政府的不当行为。相反，政府的自利行为不断冲破执政者的合法性边界，损害农民合法权益的行为引起了底层社会的持续抗争。现代国家仍然没有解决传统社会所展现的政府与农民关系的紧张和冲突问题。

由此，以国家官僚制为基础的行政力量在向乡村社会渗透的过程中，出于达到某种目的的需要，过于将权力的汲取性和掠夺性作为其最基本的实现手段，而没有真正实现国家的政治整合，甚至在一定程度上造成了县政的断裂。在国家权力扩张过程中，自上而下的控制总是不断加强，但同时自下而上的反控制也在不断扩大。因而，国家行政渗透的效力往往受到社会力量自发的抵制，从而使国家权力渗透与政治整合的努力被侵蚀和瓦解。

三、政党整合下的形塑与规制

在存在政党政治的现代国家，政治整合不再只是通过权力的强制性作用，自上而下地进行渗透和传递，而是更加注重通过横向的方式进行沟通、协调。整合的主体不仅仅是以官僚体制为核心的国家政权，以政党为核心的组织力量也成为推进社会秩序建构和政治整合的主体。共产党进入农村后，通过广泛组织和动员农民，改造了“最缺乏革命性”而又“最富有反叛倾向”［18］(PP71-72)的农民，“将传统的士绅社会改造成为现代政党领导和组织下的政治社会”。［19］在对旧秩序进行改造的过程中，共产党“基本上摧毁了旧的精英集团和绝大部分传统的社会团体，代之以新的共产党精英和新型的共产党建立、控制的群众组织，把党和政府的正式的官僚机构的影响扩展到乡村一级”。［20］(P315)于是，在国家层面，“负责行政管理的政府与负责决策、协调，以及监督的政党一起形成了一种有区别但是密不可分的组织层次体系。”［20］(P314)为了使国家能够越过各级“代理人”实现对社会的直接控制，加强权力运作的制度化，从而突破国家在现代转型中的各种社会势力和传统伦理的阻碍，政党的政治整合一般首先从权力的集中和渗透能力的增强开始。为了达到这一目的，国家的控制空前强化，所有的政府组织都在党的控制之下，都要为实现党的高层领导所设定的全国性目标而协调一致。公民被政治上相互协调的类似于“传送带”的各种组织机构整合起来，以达成国家的目标。

虽然中国的国家权力一直以来就是高度集中的，但由于缺乏范围限定和功能分化而易于被各级权力行使者所攫取，这促使政党的政治整合延续了以往的模式，即依靠群众力量发动政治运动，通过阶级话语的重构进行高强度的意识形态控制。它打破了传统村落的封闭和保守，彻底瓦解了维系传统村落的文化网络和社会联系，将其转变为国家监控下的地方政治共同体。人民公社作为高度集权的组织形式，为命令性的行政扩张奠定了基础，为向农村获取农业资源并控制农民生活提供了强有力的手段，从而高度整合了“一盘散沙”的县域社会。通过战争而建立起来的庞大的国家机器通过意识形态、新的经济政策和组织网络直接深入到乡村的各个角落，进行有效的政治动员、行政控制、组织管理和资源抽取。这种党政体制通过革命手段改造县域社会，通过计划经济控制贸易和生产，并通过党组织控制意识形态。

同时，针对“赢利型经纪”的掠夺性特征，共产党极大地限制了其发挥作用的空间，削弱了它在农村的掠夺和攫取能力，增强了国家的控制力量，使政权内卷化的问题在一定程度上得到解决。干部和人民群众一样，既是平等的公民，也是国家的领导者，在政治过程中扮演着十分特殊的角色。一方面，在频繁的政治运动中，地方干部作为组织者和动员者，必须积极发动群众，带头参加政治运动，从而成为运动的主体;另一方面，他们又经常在运动中受到冲击，特别是在文革初期，许多干部被视为“走资派”而被打倒，成为“革命”的对象。为此，地方干部在组织群众批斗被认为是不忠诚于社会主义的“坏分子”的同时，自己也面临着被批斗的危险，谁都不能保证自己能在运动中安然度过。随时到来的政治风险使得地方政府和干部循规蹈矩，不得不严格约束自己的言行举止，并以与上级保持高度一致来规避各种政治风险。与政治社会的变化起伏相一致，干部群体的政治行为也不断发生变动，甚至在急速的适应性调整中面临角色的冲突。在进入国家政权的通道上，通过阶级划分和成分定位，国家选择真正“又红又专”的积极分子进入政权机构，从而确保县域干部对社会主义国家的高度忠诚。

这一过程既是政党对乡村社会进行整合和改造的过程，也是对传统的官僚制进行形塑和规制的过程，其目的是把传统官僚制改造成为现代国家构建话语情境下适应政党政治的现代官僚制。其结果是，中国共产党作为国家政治生活中的主导因素与核心力量，“逐渐超越了纯粹的指导者和其他政治组织监督者的角色，而是不断地侵蚀政府管理之类的权力……在许多时候和许多领域，共产党不仅仅要监督形势的发展，还要介入其中并且领导其发展方向。”［21］(P430)这样，通过“彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。”［22］(P20)

改革开放后，政治权力在未经制度化和民主化改造的前提下，成为推动经济发展和社会转型的主导力量。但在缺乏民主监督和制度性约束的条件下，权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量，它极易侵犯民众的合法权利，这正是中国目前社会问题日益增多的制度根源。在维护社会稳定和促进经济发展的过程中，地方政府建构起了不同于国家利益的地方利益。地方分权改革的收益被地方政府所垄断，中央分出的权力往往被少数地方官员“承包”了，但中央政府对其缺乏相应的制衡机制，公民更缺乏有效的途径予以监督。“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一。”［12］(P135)同时，改革作为一个利益不断重新配置和调整的过程，使得县域社会中官民争利现象普遍化，导致少数县级政权具有较强的掠夺性。特别是因土地征用和房屋拆迁等问题引发的矛盾和冲突日益激烈，促使民众以上访等非制度性的途径表达自己的利益诉求，给中央和地方政府施加了巨大的政治压力。在这种情况下，中央政府如何约束地方官员对农民的盘剥，从而消解政府与农民的紧张和冲突，成为当下中国政治的最大难题。信访这种寻求法外解决路径的方式，延续了传统社会解决官民矛盾的惯性思维，使农民将解决问题的希望寄托在更加公正的“青天”身上，而不是诉诸法律的途径，其结果是压力在社会系统内不断流转、传递和循环，而不是得到消解和排释，最后还是转嫁和反弹到农民头上，更加剧了社会关系的紧张。

成熟的政党制度总是能把分化的社会利益和冲突控制在一定范围内。“处于早期发展阶段的政党看上去确实像宗派，似乎是在加剧社会冲突和分裂，然而一旦羽毛丰满，政党就会成为维系各种社会力量的纽带，并为超越狭隘地方观念的效忠和认同奠定基础。”［23］(P237)在中国的语境中，执政党在整个政治体系中的领导核心地位，以及它所拥有的丰富的执政资源，促使它作为政治系统的“整合器”，必须发挥调解各种冲突、整合不同主体行为的作用。在现阶段，执政党应该不断地抑制地方政府的权力冲动和欲望，规约政府的“经济人”行为，尤其是防止社会财富的非法获取和转移，防止地方政府对民众利益的损害，从而从根本上解决官民冲突这一千年困局，实现真正的国家整合。同时，政党的政治整合和权威形塑不是将自己的意志强行注入或灌输给其他主体，而应注意他们自身成长和发展的规律，避免机械性灌输和强制性整合。

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