国际非政府组织介入我国基层选举的影响分析

□ 何云峰 杨龙波

美国国际共和研究所(International Republican Institute)是第一家介入我国村民选举的国际非政府组织。该组织于1983年成立，总部设置在华盛顿。其标榜的宗旨是推进全世界的民主制度和民主理念，向有关的国家提供诸如立法过程、政党组织与竞选机制等项目方面的支持。［1］它从上个世纪90年代初便介入到我国基层选举(村民选举)之中。美国另一著名的国际非政府组织——“卡特中心”从1996年开始也参与到我国农村基层的选举中，并对我国基层的选举提供程序化的支持。此外还有一些其他的国际非政府组织，例如:美国全国国际事务民主学会(National Democratic Institute for International Affairs，or“NDI”)等等也对我国基层选举有所介入。国际非政府组织介入我国基层选举既有消极的影响，也有一定的积极作用。我们应该对相关的得失进行谨慎评估、趋利避害，以便稳步地推进我国政治民主的发展。

一、国际非政府组织介入我国基层选举的方式

纵观这些国际非政府组织的活动模式，其介入我国基层选举的方式主要有以下五种:［2］

1．参观我国的基层选举

由于很多国际非政府组织都有“研究”的功能，观察(或田野调查)是实证研究中最重要的方法之一，所以，很多国际非政府组织便以观察(或参观)我国的基层选举作为介入我国基层民主工作的“敲门石”。而我国也期望能够借鉴国际非政府组织在基层民主工作上的一些有利经验，因此一些立法和政府部门便邀请一些国际非政府组织到我国的基层观摩有关的选举工作。1992年，民政部基层政权建设司领导的中国基层政权建设研究会邀请来自7个国家的10位学者参观村民自治与选举，其目的在于提高选举质量以及规范操作和程序。［3］自此，拉开了国际非政府组织介入我国基层选举的序幕。1994年5月，美国国际共和研究所参观我国福建省龙岩和厦门市的村委会选举。此后，该研究所在安徽、甘肃、吉林、山西、云南、海南等省参观了近60多个村委会的换届选举。从2002年开始，该研究所还观摩了我国一些城市社区居委会的选举工作。［4］

2．提供法律和程序的修改意见

国际非政府组织在观摩我国基层选举的基础上，向我国的立法机关和一些行政机构提出问题，并提供法律法规的修改意见。例如，卡特中心与民政部于2000年8月一起召开过一次《村民委员会选举规程》修改研讨会，对有关法律法规的修改完善提出了许多有益的建议。该中心还借此资助印刷了5万本修改的《村民委员会选举规程》手册。上世纪末本世纪初，由于经费紧张等原因，国际非政府组织以这样那样的形式对有关工作给予一定的经费赞助，在一定程度上为它们更深入地介入基层选举工作提供了不少机会。而这些组织在观察和参与基层选举之后，又反过来给我国的选举工作提供了一些有益的建议。美国国际共和研究所提出的设立投票站等建议被福建人大采纳。这样，通过经费赞助和提建议两种方式，使国际非政府组织与其介入我国选举之间形成了“良性互动”，这也导致我国一些部门和个人放松了警惕和警觉，多数情况下都是给它们开方便之门。

3．提供和参与培训项目

美国共和研究所和卡特中心等国际非政府组织在介入我国基层选举的过程中，提供了不少的培训项目。1994年，美国共和研究所赞助培训地方选举的讲座，涉及国家和省级选举的规则和程序等方面的内容。卡特中心也组织了一些培训项目，包括培训选举的官员，提高其对规范的村委会选举程序的认识等。有的国际非政府组织还利用各个地方的党校干部接受培训的机会，资助和邀请学员去美国参加实地考察和提供培训。在改革开放的浪潮下，党校和组织部门也乐于接受这样的“合作”。

4．邀请我国的学者和官员到国外考察

在对我国基层选举有了深入了解的同时，国际非政府组织也开始邀请我国的学者和官员到国外考察。卡特中心从1998年起，邀请国内知名大学的专家学者到美国考察中期选举和总统大选。美国国际共和研究所也于2002年邀请我国的学者和官员考察美国的政党体制。国际组织在邀请我国学者和官员去考察的时候，有的提供全额经费资助，有的提供部分资助，有的完全不提供资助。特别是部分官员为了找一个出国考察的接口，即使没有资助，也十分乐意接受这样的邀请。

5．资助和培养所谓的独立候选人

近年来，特别是自2012年的人大代表选举开始，国外非政府组织介入我国选举工作有了新的动向:那就是资助和培养所谓的独立候选人参加选举。这有以下几种情况需要分析:(1)有的非政府组织的确看到了我们选举的弱项，例如我们的人大选举基本上都没有公开竞选的环节，候选人虽然经过一定的程序选出，但因没有竞选机会，完全依赖参选人的自然信誉状态，显然不利于一般的普通公民被选举为代表，而领导或者已有一定知名度的人往往在无公开竞选的状态下具有独特的优势。所以，有的非政府组织便赞助和培养一些有“基础”的选民作为“独立候选人”参选。(2)有的非政府组织可能出于间接推进我们选举制度的改革，有意识地赞助和培养一些独立候选人，但不以当选为目标，意在为这些候选人的知名度提升打基础，为今后的当选提供条件。(3)还有的非政府组织则可能是出于破坏选举，诚心利用所谓的独立候选人来对抗我们现有的选举制度。总体上来说，第三种情况并不是主流，尤其是有良好声誉的国际非政府组织往往不会走这条路，它们更会倾向于用“培养民主意识”的方式来介入独立候选人。只有个别的仇华组织会选择第三种情况干预独立候选人的参选过程。不过，独立候选人这种现象值得仔细研判，他们当中也有一部分不是受到国际资助才独立参选的，而是从其他诉求转向政治诉求的表现。例如，有的声称独立参选，可能是因为他们长期或多次上访和投诉而达不到诉求目的，似乎参选为人大代表后可以有助于解决问题;还有的声称独立参选则可能是因为纯粹的“政治热情”所致。所以，独立候选人的问题是一个非常复杂的问题，切不可简单地下武断结论。

二、国际非政府组织参与我国基层选举的积极作用

全球背景下的国际非政府组织迅猛发展，已成为影响世界发展进程的重要力量，其对我国政治、经济、社会等方面也必然产生深远的影响。就政治方面来讲，我国基层选举的进步纵然是我国改革开放和社会发展的必然结果，但从外部来讲，国际非政府组织对其发展也起着一定的推动作用。这种积极作用主要表现在以下几个方面:

第一，国际非政府组织参与我国基层选举，为我国基层选举提供了大量的资金支持，对于我国广大基层特别是发展相对落后的贫穷地区的基层选举的发展起到了重要的推动作用。我国地区发展极不平衡，人口多、底子薄又是我国的基本国情，而我国基层选举的推行和完善需要大量的资金支持，然而基层财政力量极其薄弱，单纯靠财政力量无法支撑。因此国际非政府组织提供的基金支持，可以为我国基层特别是那些贫困地区选举的推广和发展提供重要的经济后盾，促进基层选举的发展。

第二，国际非政府组织的技术、经验支持及现场观摩活动可以有效地促进我国基层选举的规范化发展。直接选举是一项技术要求很高的工作，需要非常规范的程序。这是保障选举结果公平的前提条件。在我国公民意识越来越觉醒的情况下，这样的规范化发展对保护公民政治参与热情和积极性具有至关重要的作用，对维护基层选举的权威性和政府的良好形象，也具有不可替代的作用。然而，由于基层选举在我国的历史并不长，所以我们的直接选举还有很多不完善的地方。而基层选举在外国有着丰富的经验和先进的技术。国际非政府组织通过介入我国的基层选举，有助于我们引进他们先进的经验和技术支持，通过人员的交流与培训，可以提高我国参与基层选举活动人员的业务水平。通过现场观摩活动，可以起到一个指导、监督和规范作用，有利于我国基层选举的规范化。

第三，国际非政府组织介入我国基层选举，有助于提高我国公民自身权利意识，促进社会和谐稳定。直接选举需要广大选民具有良好的素质、较高的参与意识和民主参与能力。否则，选举就很容易流于形式。尤其是文革的政治狂热所带来的灾难，使一部分人试图“远离”政治，对基层选举的参与热情不是很高。国际非政府组织通过参与基层选举培养了基层民众的维权意识和参与能力，有利于增强他们的政治觉悟和提高我们国家的政治文明程度，也对激发广大公民参政议政和维护自身合法权益的意识有积极意义。同时，通过基层选举能够有效表达公民诉求，实现公民利益的法律保护，从而消除潜在的冲突隐患，解决矛盾，维护社会和谐稳定。

第四，国际非政府组织介入基层选举，可以有效地促进我国相关法律的规范化。基层选举必须严格按照法律法规进行。这不仅要求选民要有法律意识和知法、守法能力，而且要求法律法规本身要相对完善。然而，正如前文所说，基层选举在我国历史时间并不长，相关法律还很不完善，存在许多盲点和不足。而国际非政府组织通过参与我国基层选举，针对我国基层选举存在的问题和不足并结合他们的先进经验，为我国相关法律的完善提出了许多宝贵的建议和意见，例如我国在修订和完善《中华人民共和国村民委员会选举法》以及《中华人民共和国村民委员会组织法》的过程中，外国的一些非政府组织如美国共和研究所(IRI)和卡特中心(TheCarter Center)就根据我国在基层选举方面存在的一些问题提出过很好的建议并被采纳成为《选举法》和《组织法》的一些重要条款。［5］

第五，国际非政府组织介入我国基层选举有利于改善我国国际形象。民主化是政治文明的核心，是当今社会不可避免的大趋势，也被国际社会公认为是保障人权的基础。在当今社会条件下，没有民主化的发展，要融入国际社会几乎是不可能的。然而，由于国际敌对势力的误导及我国历史因素的影响，国际社会不少人对我国人权方面一直存在着歧视和误解。他们并不了解我国自改革开放以来在改善人权方面所取得的成绩，使得我国在人权方面的国际形象一直被严重歪曲。通过让国际非政府组织参与到我国基层选举活动中来，提高我们的选举过程和结果的透明性，能够使他们切身体会到我国在改进人权，保障公民选举权和被选举权方面所付出的努力和所取得的成就。从而消除他们对我国的误解，改善我国的国际形象。

第六，国际非政府组织介入我国基层选举有助于改善政府治理水平和加强执政能力建设。政府治理水平和执政能力的提升在很大程度上跟公民意识的觉醒有着密切关系。公民意识越觉醒，就越要求政府和执政党透明、高效、一心为民。如前所述，国际非政府组织介入我国基层选举的主要新特点就是培养所谓的独立候选人，而这些候选人通常都会有非常强的自我利益保护意识，对政府和执政者的透明和行政水平往往有很高的要求。例如，他们对选举程序的规范和选举过程往往比对选举结果更关心。因此，选举中必须“处处小心”，防止差错。同时，政府越是治理水平低和执政能力差，所谓独立候选人就越容易产生，越容易被国际非政府组织“发现”和“利用”。所以，我们的政府和执政党必须高度关注一心为民的宗旨。

总而言之，国际非政府组织介入我国基层选举对于某些地方的基层选举之基金保障、对选举程序规范化、对提高公民的政治参与意识以及对改善我国的国际形象和提高政府和执政党的治理水平等都具有一定的积极作用。

三、国际非政府组织介入我国基层选举的不利影响

尽管国际非政府组织通过以上这些形式的活动介入我国基层的选举实践中，其提出的一些建议和提供的培训对于我国基层选举的发展有促进作用，但是，我们也要清醒地认识到，现阶段介入到我国基层选举的国际非政府组织大多数总部设在美国，其中不乏一些得到了美国政府的支持。鉴于全球化条件下的中美关系和我国所处的地缘状况，我们要提高警惕，防止美国通过和平演变的方式渗透到我国的政治中，防范由于国际非政府组织的介入而对我国的稳定产生不利影响。从实践上看，它们的介入所带来的不利影响主要有以下几个方面:

第一，对建设有中国特色社会主义政治文明产生负面作用。美国国际共和研究所和卡特中心等国际非政府组织积极介入我国的基层选举，为选举提供资金、人员的支持。虽然他们表面宣扬民主，并且是以观察家的身份介入其中，但是他们的行为却在一定的范围内向我们渗透了该国的思想价值观念体系。［6］不仅如此，这些非政府组织还通过培训和邀请专家学者到国外考察等方式，向他们输出其“民主思想”。美国前总统布什曾在参加国际共和研究所组织的自由奖颁奖仪式时，宣称美国旨在支持世界范围内的“民主发展”。布什指出，推动“民主发展”的一个重要力量就是非政府组织。他强调美国将“像派遣军队一样将需要的专家派遣到国外”，充分开展“政治民主援助计划”。［7］可见，非政府组织成为了美国政府大肆推销其民主价值观的工具，为美国政府的“民主输出”提供了方便。这些非政府组织通过各种手段培养适应美式民主发展的市民基础，从而与我国传统的文化和价值观念产生对抗。这对于我国民主的发展产生了不利的影响，需要引起广泛的重视。我们要建设的中国特色社会主义政治文明是不同于西方的新形态。我们的民主不可能是西方式的大民主。但以美国为首的西方国家掌握着话语霸权，这些国家的非政府组织在“输出民主”的时候，必然按照它们的标准来做价值评判，企图用他们的民主来改造中国的民主形态。

第二，对我国的国家安全产生现实和潜在的威胁。如前所述，一些国际非政府组织与美国政府有紧密的联系，其实质是在美国政府支持下，推行其意愿的工具。据媒体报道，大多数国际非政府组织主要资金来自美国政府，以非政府组织名义向各国渗透;其中，尤以“美国国家民主基金会(又译为“国家民主捐赠基金会”，简称NED)为幕后头目，并和美国国务院、国际开发署、中央情报局有密切的联系，被认为是中情局的“另一块招牌”;在冷战期间和冷战后，号称以民主理念立国的美国一直采用非政府组织的形式推广美式民主，向世界渗透影响，这其中，NED及其下属组织成了重要工具;委内瑞拉总统查韦斯曾多次直接指责“NED是美国政府干涉委内瑞拉的一种武器”;NED自称是一个非党派、非政府机构，但却靠着美国国会的大量拨款生存，它从事的活动，用该基金会创始人之一艾伦温斯坦的话说，“我们今天做的许多事情，就是25年前中情局偷偷摸摸做过的事情”。［8］该基金会还通过拨款、培训、提供设备等手段资助“民运”“藏独”“东突”等各种反华势力，干涉中国内政，仅2007年，NED的涉华资助总额就达到600万美元，其中“民运”250万美元，“藏独”45万美元，“东突”52万美元。澳大利亚《信使报》曾披露，NED给达赖喇嘛的资金主要投给了3个组织——“西藏基金会”“西藏国际运动”和“西藏信息网”。［8］在香港的“一国两制”问题上，这个威胁尤其明显。香港因其重要的地理位置，成为一些国际非政府组织活动的重要场所。很多的非政府组织打着“民主”的称号，干预我国的内政，威胁着我国的国家安全。自由之家和全国国际事务民主研究所等非政府组织，研究香港的政党、公民社会和选举等与“一国两制”相关的情况并做出报告，对舆论界和政府决策产生了重大的影响。自由之家在香港《基本法》23条立法前后发表一系列的报告，“警告”该项立法危害香港的自由，并且鼓吹“民主派”的胜利①见该组织网站 http://www．ndi．org，浏览日期:2012年5月20日。。由于美国非政府组织的介入，在香港“七一大游行”后，香港特区政府撤回了第23条立法的建议。美国非政府组织对“反对派”的支持，严重地影响了香港在“一国两制”原则下的政治发展。如果任由这样的情况发展下去，将会继续带来不稳定的因素，严重威胁我国的国家安全。据媒体报导，美国政府扶持的一些国际非政府组织曾经充当中亚“颜色革命”的马前卒，这些组织通过指导反对派活动、组织集会抗议、利用舆论施压等方式，最终达到了颠覆他国政权的目的(当然，所在国自身局势恶化本身还是内因)②参见《国际先驱导报》2008年6月16日的报导。。因此，我们必须高度重视，不能重蹈“颜色革命”的覆辙。

第三，对我国的意识形态领域产生不利影响。非政府组织可以把一些领域政府做不了、做不好的问题和难题解决，这对于促进社会的发展起到了很好的作用。但是由于我国非政府组织处于发展的初级阶段，很多时候依赖国际非政府组织的援助，就会受到西方观念的影响，甚至跟着它们对西方的民主摇旗呐喊，这既不利于我国非政府组织的发展，更不利于我国的意识形态发展。个别国际仇华非政府组织积极介入到因对政府工作失误和民众不满而造成的群体性事件中，这不仅不能及时地解决矛盾，还会给民众对社会和政府的正确认知产生不良影响。这就需要出台和完善有关法律法规来减少这方面的不利影响。

第四，对我国政府的国内公众形象带来不利影响。虽然国际非政府组织介入基层选举有助于塑造我们国家良好的国际形象，但却会对政府在国内居民中的形象造成很大伤害。这主要是因为国内政府对非政府组织几乎不太给予经费支持，大多靠民间自行运作，以自生自灭为主要生存方式。而国际非政府组织则相反，他们带来资金和资源支持，积极培训和训练选举人员。所以，人们很容易将外国非政府组织“天使化”，也就是对外国非政府组织持绝对正面的、肯定的态度;外国非政府组织被当作民间社会的代表，体现着正义、公正和人类良知，它们来到中国扶危济困，救助弱势，无私奉献，专门利人。［9］有些国际非政府组织介入到弱势群体的参与式自治之中，他们通过指导弱势群体维权和参与选举，来扶持弱势群体代言人。有的甚至直接担当弱势群体的代言人，与政府谈判和对话。所以，当国际非政府组织在民间社会的威信逐步提高时，政府的威信和影响力会逐步受到弱化。尤其是，有些地方的政府官员不仅不积极在公益方面有所作为，甚至还可能要从外国非政府组织的项目中“捞好处”，更进一步损害了政府的形象。从基层选举的角度来看，外国非政府组织所做的事情看上去大都是在“帮助”群众，提升他们的选举能力和民主意识，而政府在这方面则很少作为，多数只关心自己喜欢的人能否被选上。这跟外国非政府组织的作为形成鲜明对比，久而久之，政府的威信就会越来越下降。

第五，对我国反腐败体系带来不利影响。外国非政府组织在中国的合作伙伴和所资助的对象，主要是中国的各类社会组织，如政府主管下的社会团体和基金会，发自民间的各类“草根组织”，政府体制内的各部门和研究机构，以及高等院校等。虽然接受外国非政府组织资助的中方组织和机构的活动多数得到了正面的评价，但从已被公众所知和尚未被公众所知的一些事例看，腐败现象也是相当多地存在着，尽管这些组织的活动一般都是以公益性为标志。这其中的原因很复杂，但外国非政府组织难辞其咎。一些外国非政府组织对中国社会了解有限，又急于实现自己的既定目标，分配资助资金，推行自己的项目，与此同时，其对资金和项目的监管能力又很有限，难以保证其资金和其他资源能够被其中方合作伙伴和受资助方为了正当目的得到合理、有效地使用。近几年，由美国的个别基金会所造成的所谓“医疗垃圾”事件，也是特定类型的腐败。为了谋求不正当的私利，美国的腐败分子同中国的腐败分子相勾结，打着公益、慈善的旗号，向中国倾倒医疗垃圾。［9］在政治领域，腐败是最大的敌人。没有良好的反腐败体系，就不可能有清廉的“吏治”和官风，从而导致政府形象的破坏。而这就会导致人们对亲政府人士产生不良印象。在选举中，要么消极投票，要么专门投反对政府的候选人的票。显然，在引入外国非政府组织资源的同时，彻底杜绝任何形式的腐败，对我们民主选举的健康发展，有着极其重要的影响。

第六，对我国非政府组织管理提出新的挑战。长期以来，我国政府对国外非政府组织在华活动采取的是“不登记、不干预”的态度，对其管理方面的法律也存在许多空白，使这些在中国开展项目的国际非政府组织在法律上没有明确的身份，其活动存在于政府的默许下。［10］究竟有多少外国非政府组织介入到我国基层选举中，它们提供了多少经费支持，帮助了多少人参选，这些都缺乏准确的数据，也没有统一的管理平台。我们所依赖的主要是国家安全部门对部分情况的掌握，信息的碎片化和不完整是目前存在的主要问题。

总而言之，国际非政府组织介入我国基层选举既有利也有弊。面对国际非政府组织介入基层选举是一把双刃剑，我们必须采取切实有效的措施，加强对国际非政府组织进入我国及其相关活动进行动态式立体化管理。

［1］International Republic Institute．What is IRI What Type of Work Does IRI Do?http://www．iri．org/FAQ．asp，浏览日期:2012年5月15日

［2］奚玉钿．国际非政府组织与中国基层民主发展［D］．复旦大学，2008年硕士论文;郎友兴．外国非政府组织与中国村民选举［J］．浙江学刊，2004(4)．

［3］谭青山:国外非政府组织在中国地方治理中的角色［EB/OL］．见中国改革论坛网:http://www．chinareform．org．cn/society/organise/Forward/201006/t20100628_31257．htm．更新日期:2010-06-24．

［4］参见美国国际共和研究所网页:http://www．iri．org/asia/china．asp．浏览日期:2012年5月15日．

［5］郎友兴．外国非政府组织与中国村民选举［J］．浙江学刊，2004(4)．

［6］卡特．从“五四”运动到村民选举:中国对民主的追求［Z］．2003年9月9月在北京大学的演讲．

［7］张树华．俄罗斯与西方的“民主”之争［J］．求是，2006(24)．

［8］以非政府组织名义渗透，美国家民主基金会搅和世界［N］．环球时报，2008-10-6．

［9］赵黎青．如何看待在中国的外国非政府组织［J］．学习时报，2006-8-31．

［10］余跃:国际非政府组织有关问题的思考［EB/J］．中国论文下载中心:http://www．studa．net/faxuelilun/080321/10353633．html．更新日期:2008-3-21．