我国地方政府科技管理体制存在的问题与完善措施

刘东杰

(江苏淮安行政学院科研处，江苏 淮安 223003)

马克思曾在《资本论》中写道，“人类在工业革命后250 年当中所创造的财富， 比以往250 万年创造财富的总和还要多”。这是马克思对工业革命带来的科学技术的进步， 巨大地影响着人类经济社会发展的客观评价。 早期科学技术的产生及创新完全是一种人类的自发行为，这种自发行为或出于“偶然”，或出于自身生存、生活需要。 市场经济产生后，科技增加商品利润的因素驱使科技发展和创新成为一种人类自觉的“工具性”追求。 政府由“守夜人”向积极政府的转变，和这一人类科技创新由“自发”向“自觉”的转变过程基本同步， 科技管理也是在这一时期成为了政府的重要职能。现实中，政府并非科技管理的唯一主体，“所有科学技术活动的参与者都是科技管理活动的主体。 ”[1](P67)但只有政府及其委托单位才是权威的管理主体。 随着科技发展对人类社会的影响进一步深化， 科技管理作为政府的一项职能也日渐被提升到更为重要的位置。 但由于科技发展的专业性、复杂性，也使得政府对科技事业管理的难度不断加大。当下，我国政府对科技事业的管理已逐步迈向了科学化轨道，但不容否认的是，现实中我国地方政府在科技管理中还存在着诸多的问题， 特别是体制性问题。

一、当前我国地方政府科技管理体制存在的问题

（一）地方政府科技管理主体单一化与管理手段创新不足

在我国，“由于政府掌握着大量科学技术资源，以及制定科技发展战略、 法规政策和直接投入科技活动的权力， 政府成为科技管理活动的主要执行者和制度安排者。 ”[2](P12)这使得政府存在着科技管理权限独享的冲动，即管理主体单一化倾向。政府对科技管理的主要工具是其拥有的合法性“权威”，即政府依靠法律、政策及其他行政手段，单向度地对科技事业进行管理。 这种单一化的管理主体和“权威性”的管理工具， 使政府与其他科技发展主体形成了一种不对等的主导与服从格局。 致使科技事业发展掺杂进较多的政府意志， 科技发展主体的工作服从于政府的政策规划，而不是科技事业发展的现实需求，这背离了科技发展的规律及宗旨。市场经济下，企业及消费者是最重要的市场主体， 也是科技事业发展的主要承担者和科技成果的主要消费者。 政企分开的改革不仅仅是要求政府将经营自主权归还给企业，对于作为支撑企业发展的重要资源的科技事业，政府也应释放更多的自治权限。 治理理论下，“国家绝不是一切社会团体都必须顶礼膜拜的最高联合体，它只不过是各种社会团体中的一个。 ”[3](P65)因此，政府也只是公共事务多元治理主体之一维， 其地位与其它治理主体是平等的。 科技事业作为国家的一项公共事务，目前存在着政府、企业、科研单位及个人等多元治理主体。 在科技事业发展日益面临不确定及复杂化的今天， 更多的是需要多元平等主体的协作，而不是政府一元化主体的单向度“权威性”管理。

（二）地方政府科技管理职能不合理

科技管理作为政府的一项重要职能， 因权力设置、专业分工、惯性思维等原因，还存在着以下几个方面的问题：

1.管理职能交叉重叠。 职能交叉重叠往往会带来多头指挥、多头管理、重复投资、无序规划等问题。如，现实中一项科技研究项目，可能会存在科技局、发改委（局）、工信委等部门同时管理或服务的现象。由于缺乏横向的沟通， 这些部门对科技项目的管理更多的是出于本部门职能履行的需要， 或者各自部门义务的践行。由于各部门主体职能的不同、管理模式不同，因此，对于科技项目的管理措施、方向、原则等都可能存在着冲突， 如果这些冲突不能以协调的方式很好地化解， 则必定带来科技项目承担主体的无所适从，甚至带来科技投入的无序、浪费。 政府科技管理职能的交叉重叠是科技管理良性发展的潜在威胁，因此，必须予以规整和理顺，以使这项职能不再被部门藩篱分割或重置，成为单一政府部门的“公共性”职能。

2.政府直接管理过多。 传统上“国家把社会中的一切行为都视为自己的责任，试图包揽一切。 ”[4](P14)而新公共管理强调政府职能的减缩，回归“掌舵而不是划桨”的理想状态。 长期的计划经济体制的影响，我国地方政府对科技事业各具体领域、 微观环节干涉太多。一方面，地方政府各职能部门对科技事业的管理总想做到监督与管理的流程整体性、 环节完整性及细节无遗漏，于是政府不得不投入较大的人力、资金和精力， 以致整个部门每天都在为科技管理事务忙碌，但管理的效果不彰、效率不高却成为该部门职能履行的不争事实；另一方面，科技发展主体却饱受政府这种全方位的直接管理之“苦”。众所周知，科技发展需要自由的空间，只有在自由的空间里，科技发展主体才能够无所牵绊地自由发挥创新能力。 政府的过多直接干预，会带来这种空间的极大压缩，使科技创新可能偏离科学规律， 转而迎合职能部门意志，或者使科技创新的周期大大延展。 因此，为了给科技发展主体更多的自由创新空间， 政府必须削减对科技管理具体事务的微观管理和直接干预， 将更多的精力放在诸如政策制定等宏观科技管理上。

3.管制思维过重。 从权力逻辑上而言，政府职能是一种“服务”社会的职责和功能。因此，“公共服务”应是政府行政的目标和宗旨。 但受“权力本位”及计划经济思维的影响， 现实中政府职能中管制的色彩还较浓厚。认为管理就是管制，缺乏基本公共服务意识的公共管理者还大有人在。 在我国地方政府科技管理中，将管理视为管制的现象也还是普遍存在的。管制首先会带来科技发展活力的问题。 管制人为地制造过多的条条框框， 束缚住了科技发展主体的自由空间；其次，管制带来“权力寻租”，有违市场经济背景下科技发展主体的平等原则；最后，管制会带来科技发展的垄断问题。在计划经济时期，政府对社会各个领域事无巨细的管制， 主要是出于对社会主义“公有制”性质的维护。而市场经济背景下，所有制在公有制为主体的条件下已经多元化， 无论公有制或私有制对于我国整体的经济发展都是不可或缺的组成部分， 并且其进行的科技创新都对经济社会的发展起着重要的促进作用。因此，应当平等地看待多元性质主体，淡化因“身份性质”带来的不必要的“管制性”歧视，树立服务社会多元科技发展主体的观念。

4.公共职能缺位。 “公共选择理论”为我们提供了认识政府的新视角。在这里，政府自觉的“公共性”取向被否定，政府的自利性被析出并得以强化。政府职能的履行往往是具有法定性的行为，这种法定性，是使政府职能保持“公共性”的外在约束条件。 在法律不健全或者不合理的情形下， 政府难免会放纵自我利益膨胀的冲动， 这也是政府职能缺位的重要原因之一。 具体而言，在自我利益导向下，政府会倾向于行使能够带来部门利益最大化的职能， 尽量规避自我利益受损或者无益的职能行为。例如，在“经济”政绩观的影响下， 地方政府往往更重视能带来“GDP”迅速膨胀的行业，相应的，该行业的科技管理事业也往往会被地方政府优先重视。 而对于具有较高“溢出”效应的基础科学研究领域，地方政府往往不够重视，甚至根本不予关心，这就带来了政府职能在该领域的缺位现象。

（三）地方政府科技政策的科学性有待提升

1.政策规划脱离产业发展需要。 科技政策规划一方面要能保障科技发展的持续动力， 另一方面也必须积极回应产业发展的需要。现实中，许多地方政府在制定科技政策规划时， 还存在着与产业发展脱节的现象。科技创新成果再多，如果不能与当地产业发展相结合，进而形成生产力，定会带来科技发展背离工具性价值的问题。 许多地方政府在制定科技政策规划时好大喜功，动辄制定跨度十年，甚至二十年的中长期规划，而规划的内容却大而全，完全忽视与本地产业发展需求相衔接的问题。 致使科技政策规划对本地科技事业发展的有效支持缺少重点和针对性： 一方面， 本地某产业发展可能面临科技支撑乏力，亟待政府科技政策支持的科技攻关；另一方面，政府又因大而全的政策规划， 将各种政策资源平均分摊，投入到本地产业发展所不需要的领域。这不仅不利于本地产业的技术升级，背离科技创新的宗旨，而且还会带来原本稀缺的政策资源的巨大浪费。

2.科技政策不公平倾斜。 当前，地方政府制定的科技政策还存在着倾斜的公平性问题。具体而言，存在科技政策因不同领域、 不同主体倾斜性不同的状况。 比如，对于高新技术产业，地方政府一般都比较重视，针对这一领域的科技发展，政府通常更愿意出台支持性政策； 而对于前面提到的， 传统基础性行业，如农业，政府对其科技发展往往重视不够，相应的政策空白也较多；再如，传统上地方政府科技政策对“公有” 主体倾斜性重视现状在当下并未根本改观。“公有”主体更容易得到政府的科技研发项目、资金扶持及其他的政策惠顾。而对于“非公”主体，政府往往潜意识里存在着一种拒斥心理。 这都反映了一个问题，即政府科技政策倾斜的合理性问题。

3.科技政策短视效应。 短视效应在公共管理领域普遍存在。 这似乎与当下畸形的“政绩观”及干部任用制度有关。公共政策具有“对全社会价值做权威性的分配的功能。”[5](P129)这使其成为公共管理者在任内获取升迁“政绩”的重要工具。 “GDP”政绩观使政府及公共管理者， 特别是在任内急于升迁的领导干部都倾向于利用政策工具博取光鲜的经济发展数据。 对于该类公共政策可能带来的地方经济发展的不可持续性、外部性、局部性、以及社会发展不足等问题似乎并不太关心。 科技政策领域此类现象也普遍存在。例如，为追求近期经济数据的叠增而对限制发展或已列入淘汰行列的产业给予科技政策的支持。

4.科技政策不健全。 健全的科技政策是规范科技事业科学发展的重要保障。现实中，由于政策制定主体的素质、 政策目标的复杂性及政策制定过程中的利益博弈等原因， 地方政府制定的科技政策还存在着诸多“顾此失彼”、“厚此薄彼”及政策环节缺漏的问题。 如，在科技扶持资金的管理方面：由于项目资金管理规定中“科学论证”环节的缺漏或不严谨，使得争取政府科技扶持资金演变为一种 “公关”或“寻租”活动，带来了科技资金投入的随意性问题；如对科技成果评估缺少周全的规定， 致使科技发展重投入轻评估，政策评估流于形式、评估专家内部化的等问题的存在。 这些问题给地方科技事业的发展无疑会带来极大的负面影响，因此，地方政府在制定科技政策时，不能仅重视整体性规划，而忽视政策科技管理中的过程性问题。

二、优化我国地方政府科技管理体制的对策

（一）打破政府科技管理的一元化格局，积极创新政府科技管理工具

打破政府科技管理的一元化格局， 重要的是政府向社会放权。 对于有着长期微观管理经济社会传统的我国政府而言，这一过程往往是艰巨而痛苦的。具体而言，需要从以下几个方面着手：一是政府必须树立“有限政府”的理念。洛克认为，这是自由主义的重要基础。 有限政府既是政府建设或活动的规范理念，也是政府建设和活动的效率保障。 现实中，政府不是万能的，许多领域或事务的管理皆有替代之法，科技事业也是如此。 政府不必涉入更多自己不该管也管不好的具体科技发展环节。当下，还存在着将政府权威与功能无限放大的现象， 认为一切公共事务都属于政府公共管理领域， 也只有政府公共管理才具有合法性。这一计划经济时期形成的惯性思维，仍在影响着部分政府公共管理者， 这也是许多地方政府不欢迎各类社会主体参与科技事务管理的重要观念性因素。 未来，可通过定期的宣传、公共管理者素质的提升、甚至立法的形式，使这一“有限政府”理念逐步成为一种共识； 二是为各类科技参与主体创造宽松的政策环境。宪政民主之下，各类科技管理参与主体都有着参与科技管理的冲动和欲望， 但这种冲动和欲望真正能够践行， 是需要政府打造宽松的政策环境的。政府应当通过立法或出台相关政策，鼓励多元社会主体的参与。 如，有的地方出台了《关于鼓励社会团体参与科技评估的规定》、《关于2012 年科技创新项目财政补贴的征求意见稿》等；三是建立多元主体参与科技事务管理的协作机制。 多元主体参与科技管理需要平等的协作机制， 否则即使参与管理的多元主体存在， 政府仍旧会成为唯一主导科技管理事务的权威主体。 这一平等的协作机制应在多方参与主体的共同参与下制定， 只有这样才能保证该合作机制贯彻平等协作的精神。协作机制建立后，应当进一步制度化，必要时可以上升为法律性文件，使其具有一定的权威性， 而不能沦落为形式化的口头协议。这是保障该机制能够长期奏效，且规范各方行为的重要前提。

政府要实现科技管理手段或工具的多元化，需要依靠市场与社会：一是利用市场规律。政府放手将具体科技项目开发、科技成果推广、科技人才培育等事务交给市场， 利用市场价格机制和供求原理使这些事务得到有效地治理。 如，在市场机制下，市场需求什么，企业便会生产什么，生产中遇到科技制约，企业也会自动投入研发， 政府不应再依靠行政手段推动具体的科技创新工作， 而只需做好产权保护及外部性消除工作即可；二是利用社会化的管理工具。社会化管理工具是政府减轻压力和负担， 使科技资源得以优化配置的重要手段。 如，志愿者服务。 现实中许多志愿者团体乐于参与到科技事务管理中来。如，绿色环保组织积极宣传环保知识、社会科技团体主动召开科技研讨会议等。 这些非权威化的志愿者团体在参与科技事务管理时， 通常又是出于 “非营利”性目的，因此，公众的接受度往往会更高。政府应对这些诸如志愿者服务的社会化管理工具加以有效利用，而不是漠视甚至压制。

（二）重构或再配置政府科技管理职能

1.规整和理顺交叉重叠职能，消除政出多门的可能性。交叉重叠的职能往往涉及到多个部门，这些部门通常是平行的职能部门， 彼此间不具有领导与服从关系，因此，此类交叉重叠职能的规整和理顺是需要上级政府参与的。否则会出现职能“争利”现象，加剧职能部门之间的紧张关系。 上级综合部门应依据《国家机构组织法》，并结合本地科技发展需要进行职能的重构或再配置， 而不应迁就于职能部门的博弈或游说。 在规整和理顺这些交叉重叠的管理职能时，也可制定相应的文本政策，使这些规整和理顺后的职能有章可循，以防部门职能扩张，使职能重构或再配置流于形式。

2.收缩政府微观管理职能。 公共行政学者张康之预测，政府未来的发展将是“公共政策化”，将“公共管理职能被部分地甚至完全地转移给政府外公共组织。 ”[6](P27)从而专注于公共政策制定与监控。 收缩政府在科技管理领域的微观管理职能， 就是使政府在科技管理领域职能政策化的一个重要起点。 要求政府从具体微观管理领域撤出， 即是要求政府缩小权限范围， 前面也提到， 这是一项极具艰巨性的工作。 为此，国家应当出台法律性文件，将地方政府公共管理的政策化纳入政府体制改革的范畴。

3.提升政府的公共服务理念。 政府公共管理的发展已经经历了统治行政，正在经历管理行政，还将迎来服务行政。 管制理念是统治和管理思想的结合物，也即意味着缺乏公共服务内涵。地方政府在科技事务中的管制思维，有着历史的背景，也有现实利益的因素。要提升政府的公共服务理念，必须削减政府的管制行为。为此，一方面要依据市场经济原则设置政府相关科技管理职能， 突破政府科技管理职能设置的计划性取向。 政府应积极维护市场机制在科技发展中的作用，而不是以政府权威代替市场机制。另一方面还要根除职能部门既得利益。许多情况下，管制不仅是一种落后的治理理念， 还是一种带来权力“租金”的重要前提。 因管制而获取“租金”的政府职能部门往往会成为趋于将职能凝固化的既得利益单位，因此，让其自主削减科技事务的微观管理职能，提升公共服务品质，则要面临较大的阻力。这不仅需要上级政府的改革魄力及严格的法律制度的执行，还需要其自身公共服务精神的塑造。

4.积极弥补职能缺位。 弥补政府的职能缺位一方面应以刚性的法律规范，及对人之“自利”本性的遵循， 另一方面在职能设置中也应当充分考虑专家及社会的各种呼声。 这样才能既从职能设置客观方面避免缺位现象，也可使“自利”驱使下的主观职能缺位现象得以根治。

（三）提升科技政策的科学化水平

科技政策的科学化有赖于以下几个方面的因素：

1.打破政策产出的封闭性。 在我国，地方政府科技政策产出还具有封闭性特征。这是因为，地方政府往往倾向于将科技政策的制定视作一项权力， 而非公共职责， 并且将政策参与主体主要限定在机构内部， 最多为追求形式的民主和科学性将参与主体扩展到为数不多的“论证专家”范围。 这一封闭性的政策产出模式，往往因主体自身素质原因，存在着对科技发展规律认识、 政策科学知识掌握等方面的局限性，制定出的科技政策往往偏重政治色彩，缺少科学理性。 因此，要实现科技政策科学化水平的提升，必须打破这一封闭性的政策产出模式。 这要求一方面积极吸纳包括相关科技人才在内的社会公众参与到科技政策制定过程； 另一方面还要加大对地方政府现有政策制定人员的政策科学知识的培训， 使其掌握科学的政策制定工具。

2.开发和利用政策制定新技术。 科技政策如同其他公共政策一样， 在制定过程中是需要考虑多重技术因素的。 如，在政策问题界定时，可能就涉及到类似问题的涉及范围、影响程度等，可以量化的数据统计分析技术、归纳演绎推理等定性分析技术，且无论是定量或定性分析技术通常内涵是丰富的， 具体的分析技术更是不胜枚举。 单纯的定量或定性分析方法， 或者两者浅层次的结合都难以达到合理界定公共政策问题的效果。现实中，我国地方政府科技部门对各类政策分析技术的重视还相当不够， 这也是许多不切实际或与公共问题背道而驰的科技政策被制定出来的重要原因。 因此， 实现科技政策的科学化，地方政府相关部门必须学习好、利用好政策，并善于开发政策分析制定的新技术。

3.抛却偏狭的观念。 科技政策的科学性体现在其对科技公共问题的有效解决上。现实中，由于好大喜功、厚此薄彼等观念的影响，许多地方政府制定的科技政策脱离了本地科技事业发展实际。如，某些地方政府为与上级政府科技发展规划“接轨”，制定的与本地经济社会发展不匹配的科技政策；再如，某些地方政府不同程度地存在着给予对本地经济贡献率较高行业优越的科技政策支持， 而对于经济贡献率较低但具有民生改善或公共服务质量提升的基础性行业的科技支持政策难以到位的现象。因此，要使一地区的科技政策具有总体的科学性， 就必须打破各种偏狭性的观念，本着实事求是、系统思考的原则，使科技政策的制定基于本地经济社会发展现实及科技事业协调发展的需要。

[1] 颜振军.中国地方政府科技管理的问题与对策[J].北京：中国软科学，2008.

[2] 白鹏飞等.主要发达国家政府科技管理模式研究[J].武汉：科技进步与对策，2012.

[3] 徐大同等.当代西方政治思想[M].北京：人民出版社，2006.

[4] 徐大同等.当代西方政治思潮[M].北京：高等教育出版社，2007.

[5] [美] D.Esston.The Political System.New York：Kropf，1953.

[6] 张康之.公共行政学[M].北京：经济科学出版社，2002.