新生代农民工市民化之政府责任探析

卢金慧

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

随着我国经济的快速发展， 城市化进程的推进也如火如荼地进行着， 实现新生代农民工市民化已成为统筹城乡协调、 加快我国现代化发展迫切需要解决的问题， 也是满足广大农民不断提高的物质文化生活水平的需要。但是由于城乡文化差异、二元结构问题及政府责任缺失等现状的存在， 新生代农民工在进入城市、 融入城市的过程中出现了一系列的问题。如何履行好自己的责任，为新生代农民工市民化进程创造良好的制度条件， 已成为各级各地区政府的一项重要工作。

一、新生代农民工市民化的内涵及意义

国务院在2010 年中央一号文件中首次使用了“新生代农民工（又叫民二代）”的提法，并对各地区政府提出了采取措施解决新生代农民工问题， 促进新生代农民工市民化的要求。 新生代农民工和上一辈农民工不同，但与城市居民又有着很大的差别。就其内涵而言，新生代农民工指的是拥有农业户口、进入城市受人雇用从事非农工作的80 后、90 后，相对于上一代农民工来说， 他们拥有着较高的文化水平和精神需求，内心非常渴望融入城市。新生代农民工市民化就是使这一代农民工在身份、 职业、 思想意识、 社会权利以及生产生活方式等方面全面向城市市民转型，从而使他们逐渐转变为市民，以实现农民工与城市文明的融合的过程。

目前，新生代农民工作为农民工的主体和代表，他们的诉求也成为这一群体的主要诉求。因此，解决好他们的问题即解决了农民工问题的症结所在。 解决好新生代农民工市民化的问题是一个关系到促进城乡二元体制改革的重大问题，也是缩小城乡差距、促进社会稳定和谐的关键性问题， 具有十分重要的现实意义。首先，新生代农民工市民化是解决“三农”问题的重要突破口。 实现新生代农民工市民化可以减少农民数量，缓解人多地少的矛盾；以城市化带动农民工市民化，可以改造传统农业，提高农业整体效益，进而繁荣农村。 其次，新生代农民工市民化是加速我国城市化进程的重要内容。 实现新生代农民市民化可以缩小城乡差距，在城市化过程中实现“以工补农，以城促乡”[1]；能够降低农民工的流动性，使他们不被土地所禁锢，进而从土地中解脱出来，推动农业现代化和新农村建设，加速城市化进程。 最后，新生代农民工市民化是构建和谐社会的客观需要。 实现新生代农民工市民化有助于打破城乡二元体制，实现农民工身份上的根本转变， 有利于改变城乡分治观念，缩小文化差异，最终消除城乡差距，实现社会和谐发展。

二、新生代农民工市民化进程中政府责任缺失及原因分析

随着城市化的推进， 作为城市建设者的农民工群体也得到越来越多的关注，科学发展观和“三农”问题从政策层面引领了新生代农民工市民化的发展方向，将这一进程推上了一个新的台阶，并取得了一定的成效。 然而，农民工在权益保护、享受城市公共服务、子女受教育等诸多方面仍存在着一些问题，政府作为主导者和动力源， 对新生代农民工的管理和服务上还存在着不正确、不适应、不到位的情况。

（一）政府责任缺失的表现

新生代农民工市民化进程要顺利推进， 需要各界的共同努力， 农民工合法权益的享有更需要政府的保护和保障。从现实情况看，新生代农民工市民化所面临的许多“棘手”问题，都与政府没有完全履行其应有的职责有关。 主要体现在以下方面：

1.制度和政策供给的缺失。 政府政策缺失与制度瓶颈是新生代农民工市民化产生问题的根本原因，导致政府各部门在执法过程中过于随意，出现了一系列不平等现象。 其中最大的制度障碍就是以户籍制度为标志的城乡分割制度。 户籍制度的实施导致了城乡居民身份的巨大落差， 使得新生代农民工被排斥在城市管理体制之外， 与城市居民在社会地位以及享受社会公共服务方面都有着极大的差异，从而难以得到所生活城市的接纳和认同。 尽管目前新生代农民工能够在城市之间自由流动， 但是农村户口与城市户口之间存在着难以逾越的鸿沟， 户籍政策的存在使得新生代农民工不能像城市居民一样拥有同等的发展机会， 这在相当程度上挫伤了他们投身城市建设的积极性， 进而严重阻碍了城市经济发展的步伐。 与此同时，更值得我们重视的是，城乡二元分割的户籍制度并不是单独存在的， 依附于其衍生出来一系列制度，如就业制度、福利制度、教育制度、社会保障制度以及医疗卫生制度等，目前这些制度的供给都存在着相当程度的缺失， 进而形成了新生代农民工融入城市的制度性障碍。 这些制度性障碍不仅导致城乡之间发展的差异， 更是新生代农民工市民化进程的“绊脚石”[2]，使许多新生代农民工徘徊于城市与农村之间，成为城市的边缘群体。

2.政府职能的错位。 政府职能的错位在新生代农民工市民化进程中主要表现为地方的保护主义和政府的不作为， 严重阻碍了新生代农民工市民化进程。[3]由于我国城市资源的配置是按城市户籍人口进行的， 在目前政府为本地区市民提供的公共服务尚且不能得到满足的情况下， 要想平等对待流入的新生代农民工更是难上加难。所以，各城市政府对于本地区的地方保护主义是十分常见的， 他们担心新生代农民工的流入会对市民生活和城市管理造成冲击， 对于新生代农民工的合法权利没有给予应有的保护。同时，由于新生代农民工具有流动性和不稳定性的特点， 部分城市政府认为他们只是短时间的居住，是不安定分子产生的源头，从而用管制防范的方式来对待他们， 造成了大部分城市政府对新生代农民工存在着“经济上接纳其贡献， 社会上排斥其融入”的价值取向。 除此之外，有些城市政府为了应对中央提出的促进新生代农民工市民化的要求， 只注重城市户籍人口数量的增加，而忽略了“市民化”之后的心理引导， 使新生代农民工在心理上无法真正融入城市，造成了市民化假象。新生代农民工流出地政府与流入地政府之间也没有通过充分协调来保障农民工在外地的权益， 只是消极等待城市政府推动市民化， 造成了城市政府在市民化过程中成本的增加。

3.政府管理的缺责。 政府管理在新生代农民工市民化进程中表现出明显的缺责现象， 甚至忽视其社会管理职能。 政府作为制定公共政策和行使公共权力的主体， 在新生代农民工市民化过程中难免会受到各种经济利益的诱惑， 容易产生政策倾向和寻租。然而一旦其利益指向发生偏离，就会在政策偏向上有失公正合理，尤其是在利益集团的影响下，政府会给予企业一些优惠政策， 从而忽略了农民工的需求和利益。同时，政府在履行社会服务职能方面缺乏经验，只将其管理重点放在维护社会的治安和稳定，缺乏对于新生代农民工在城市基础设施、劳动就业、住宅建设等方面需求的考虑，而“强政府弱社会”的局面又导致了非政府组织和公民社会参与度不高，这也在很大程度上影响着新生代农民工市民化进程。

（二）政府责任缺失的原因分析

政府在新生代农民工市民化进程中出现责任缺失。 一方面，可以归咎于政府价值观出现的偏差；另一方面， 是政府在这一过程中表现出的治理能力有限，不能够妥善处理市民化过程中遇到的问题。

1.政府价值观的偏差。 政府价值观出现的偏差主要体现在三个方面： 首先是政府对新生代农民工市民化的认识不准确。 很多城市政府能够承认新生代农民工为城市建设做出的重大贡献， 但是认为他们也给城市的交通、治安、住房等方面造成了一定的压力，带来了一系列问题，因而他们只是城市的建设者，而不是城市的成员，为此对于新生代农民工设置了很多“门槛”，制定了一系列带有歧视性质的规定，从而将他们排除在享受城市公共服务的名单之外。其次是政府的角色定位有偏差。 部分城市政府认为新生代农民工市民化应该遵循市场经济的优胜劣汰， 有能力的新生代农民工可以在竞争中留下来成为城市居民，能力不足的应该回到农村，政府不应该过多干预，导致了新生代农民工面临进不去城、也退不回农村的尴尬。 最后是政府对于公平正义信念有缺失。政府是公共事务的管理者，有义务按照公平正义的原则去分配社会资源和制定公共决策， 然而在行使公共权力的时候，政府虽然追求公共利益，但是“经济人”的自利思想不会消除，在谋取地方利益最大化的时候， 很容易过度追求个人利益和仕途的发展而丧失维护公平正义的信念， 使得作为弱势群体的新生代农民工不能够平等享受到社会资源分配中所应得的福利。

2.政府的治理能力有限。 在多元化的城市治理主体中，政府占据着主导地位，其“缺责”行为很大程度上取决于其有限的社会治理能力： 首先是政府的财政能力不足。相关资料表明，帮助一个农民工成为城市市民政府要增加支出8 万元， 新生代农民工大约有1 亿人， 也就是说所有新生代农民工成为市民政府需要增加支出80000 亿，以2012 年财政部数据为例，收入117210 亿元，支出125712 亿元，其中用于三农12286 亿元，比2011 年增长17.9%，[4]因此，可以清晰地看到与实际需要资金还相差甚远， 财政能力的不足使得政府在很多行为上都出现 “心有余而力不足”的尴尬。其次是政府部门人员的素质有待提高。虽然地方公务员是按照严格的标准择优录取，但对于一些专业性较强的岗位缺乏有针对性的分类管理，人岗匹配度比较低。如一些基层公务员认为把农村建成城市，“铺马路，亮路灯，收垃圾，建高楼”就实现了城市化，却不深入调研，因地制宜，从而浪费了很多资源。最后是城市政府的接纳能力不足。近年来，城市政府接纳了不少新生代农民工，但其自身也存在一些问题，比如城市工人就业不足，公共基础设施的缺乏等，导致一些城市不同程度地出现失业、污染、犯罪、交通堵塞等“城市病”。 为了避免我国经济陷入“拉美陷阱”，政府应该在其可接纳范围内实现新生代农民工市民化， 即政府要进一步加强城市建设的力度，为接纳更多新生代农民工创造条件。

三、政府在新生代农民工市民化进程中尽责的途径

新生代农民工市民化是我国经济社会发展的必然趋势，是全面建成小康社会的必然要求，作为这一进程主导者的政府，肩负着最重要的、义不容辞的责任。 政府只有明确自身责任，切实履行职责，才能解决好新生代农民工市民化问题，推动城市正常运转，进而体现社会公正，维护社会稳定，促进经济社会发展。[5]

（一）政府要进行制度改革，为新生代农民工市民化提供制度保障

为了使新生代农民工群体更好地融入城市，政府需要大胆的进行制度创新， 为新生代农民工市民化增加有效的制度供给， 进而为其提供有力的制度保障和良好的制度环境。

1.深化城乡分离的二元户籍制度改革。 户籍制度原本是按户口进行人口登记的人口管理制度，在我国却被附上了各种特权。因此，政府进行户籍制度改革，不单纯指取消户籍登记管理制度，而是要有步骤取消和户籍绑定的不合理的福利待遇， 以此来表明户口只是居住地不同的标志， 而不是区分农村和城市户口不同待遇的标准。政府要采取措施，进一步打破城市和农村之间的隔阂， 对于有稳定收入和固定住所的新生代农民工， 有步骤的让他们向城市居民转变；政府还要公平合理的对待新生代农民工，使他们能够与当地市民拥有平等的权利和义务。同时，城市政府还要打破地方保护主义的束缚， 尽可能为进城的新生代农民工提供与城市居民均等的基本公共服务，建立起完善的社会保障体系。

2.实现住房、教育、医疗保障制度上的公共服务均等化。 虽然新生代农民工在城市的收入有了大幅度的增长，但是由于户籍制度的限制，他们不能够和城市居民一样享受到住房补贴， 不能够享受到教育医疗方面的一些优惠政策， 这些都不利于新生代农民工工作生活质量的提高， 从而使他们在城市缺乏归属感、幸福感和对城市的认同感。 因此，政府要采取措施使他们摆脱这种“游离”状态。在住房方面，政府要开放新生代农民工也可以在城市购买经济适用房的政策，同时为他们提供廉租房或者修建宿舍；在其子女的教育方面， 政府应该赋予新生代农民工子女平等的受教育权， 让他们和城市小孩可以在一样条件的学校上学，而不只是被禁锢于打工子弟学校；在医疗保险等社会保障方面， 城市政府要不断扩大社会保险参保率，实现统一的医疗保险制度，解决新生代农民工的后顾之忧， 使他们能够更好地融入于其所在城市。

3.完善保障新生代农民工合法权益的法律和规章制度。不少新生代农民工法律意识淡薄，很多时候并不懂得通过法律途径来解决， 在合法权益受到侵害时，而产生一系列不理性行为，更有甚者在遇到问题时习惯拉帮结派通过暴力来解决。 因此政府应当逐步的建立并完善农民工的法律援助和司法救济制度， 切实做到有力地维护和保障新生代农民工的合法权益。此外，城市政府需要制定一系列能够保护新生代农民工合法权益的政策法规， 为其提供法律保障和政策支持， 使新生代农民工拥有和城市居民同等的政治、经济、社会权利，以此增加他们对于城市的归属感。 比如通过对《劳动法》《劳动合同法》等法律的完善，加强对新生代农民工就业权、社会保障权的维护。

（二）政府要改变被动管理模式，主动为新生代农民工市民化提供公共服务

政府作为新生代农民工市民化过程中的 “掌舵者”，要改变以往被动的姿态，积极主动地为新生代农民工提供公共物品和服务，调动社会各种力量，给予他们生活上的关怀和情感上的支持。

1.以人为本，加强对新生代农民工的关爱。 政府要树立以人为本的理念， 从人的全面发展的角度出发，注重对城市新生代农民工的尊重和爱护，将他们纳入政府提供公共产品和服务的范围之内。 在给予他们情感支持的同时引导他们改变传统乡土的观念，不断提高他们的精神境界，通过加强教育和人文关怀， 让他们逐步适应城市社会新的人生观和价值观，从而使他们尽快适应城市竞争激烈的环境，融入城市的工作和生活。

2.加强社区建设，促进各群体之间的交流和沟通。由于制度和政策上的缺陷，新生代农民工往往存在于政府管理的“真空”地带，使他们经常处于一种“无政府”的生活状态中。他们在行为处事中，并没有把政府看作是为他们提供公共服务的主体， 遇到问题更愿意向亲友组织、同乡组织等寻求帮助。 因此，城市社区的建设对于新生代农民工融入城市有着举足轻重的作用。通过在社区内不定期组织一些活动，使城市居民和新生代农民工有机会进行联系和互动，不断缩短他们之间的心理距离，两者之间建立起融洽的气氛，达到一种诚信友爱、充满活力的和谐状态。

3.动员全社会力量，提高新生代农民工的文化素质和职业技能。 目前，由政府主管的一些劳动、教育等培训机构主要是以城市中下岗职工为服务对象的， 进城务工的新生代农民工却不能和城市居民一样平等的享受培训。 因此， 政府应该改变这样的状况， 针对新生代农民工制定一些有效可行的培训政策和手段， 以提高他们的文化素养和职业技能。 同时， 政府要动员农民所在企业积极为农民工提供培训机会，分内容、分层次、分形式的给新生代农民工提供多种不同的选择。此外，政府还要加强对新生代农民工子女的教育， 要保证和城市孩子同等的受教育机会和条件， 让他们同样能通过自己的努力完成社会地位的转变和提升。

4.深化城市管理体制改革，为新生代农民工市民化提供生存空间。 新生代农民工有着不同于老一代农民工的独特一面， 这种差异必然迫使政府对城市管理方法和手段做出一定的调整， 从而为新生代农民工更好地融入城市提供条件。 因而城市政府应该遵守中央政府提出的对于进城农民工“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”[6]的政策规定，以感恩、 宽容的心态对待他们， 敞开自己的胸怀接纳他们，让他们共享城市的发展成果，顺利融入到城市之中，参与城市的建设和管理，成为城市中的主人。 此外，中小城市更要改善管理体制，使其可容纳大量的新生代农民工，为中小城市带来新的活力，促进其不断发展壮大。

随着我国现代化、工业化、城市化进程不断地推进，新生代农民工市民化是不可忽略的重要环节，也必然会得到社会各界更加广泛的关注。 居于主导地位的政府需要严格规范自身行为， 避免在实践中出现错位、缺位、越位的现象，阻碍新生代农民工市民化。 此外，政府还需要与企业、非政府组织和农民工群体等多方合作，通过不同主体之间的联动，在相互协调中更快、更好地推动新生代农民工市民化进程，为构建和谐社会创造更多更好的条件。

[1] 唐踔.对我国新生代农民工市民化问题的探析[J].前沿，2010，(11).

[2] 陈雪.我国新生代农民工市民化中的政府行为研究[D].电子科技大学，2012.

[3] 葛金川.中国城市化进程中的农民工问题[J].东岳论丛，2004，(25).

[4] 戴柏华.2012 年中央财政用于“三农”支出12286.6 亿元 增17.9%.http://www.gov.cn/2012lhft/2/content_2086635.htm，2012-03-08.

[5] 费杰.农民工市民化进程中的政府责任探析[J].长白学刊，2011，(4).

[6] 宋文彬.城市新生代农民工市民化及其对策研究[D].苏州大学，2011.