提高领导干部的法治思维能力

赵刚平 张 桔 钟 晟 宗 妍

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

胡锦涛在党的十八大报告中强调， 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。 这是我们党第一次把“法治思维”和“法治方式”写入行动指南，将依法治国方略提到了一个更新的高度， 表明了我们党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心， 无疑将影响未来五年乃至更为久远的国家命运， 对于保持国家长治久安、繁荣稳定，推进依法治国、将一切组织的运行纳入法治轨道意义重大。 当下中国社会矛盾突出，消弭冲突亟待法治思维和法治方式。 但实践中，还有相当一部分领导干部习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上，导致矛盾高发多发，极大地损害了党在人民群众中的形象。 因此，各级领导干部要树立法治思维，提升法治思维能力，以法治的眼光看待一切，以法治的方式治国理政、定分止争。

一、法治思维的涵义和基本要求

所谓法治思维“是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、 决定的思想认识活动与过程。 ”[1]“首先，法治思维是建立在法治理念基础上的。 一个平时没有法治理念的领导干部遇到问题时是不可能突然形成法治思维的，也不可能主动运用法治思维；其次， 法治思维是指执政者运用法律规范、 法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。”[2]在此过程中，执政者首先要确定法律依据(包括法律规范、原则、精神)，然后思考推理，再形成认识和解决相应问题的结论、决定。

关于法治思维的要求，“作为一个国家工作人员,特别是领导干部,在行使国家公权力时,无论是决策,还是执行,或者是解纷(解决社会矛盾、争议),基于法治思维,都应遵守下述五项要求,并在整个决策、执行和解纷的过程中随时和不断审视其行为是否遵守和符合这些要求:目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。 如在行为过程中发现违反,应及时主动纠偏。 ”[2]

二、提高领导干部法治思维能力存在的问题及路径选择

虽然近年来， 各级领导干部用法治思维处理问题的能力逐步提高， 但是仍存在一些亟待解决的问题。

一是法治思维意识淡薄。 有的领导干部一定程度上存在官本位的特权观念。 也还有少数党员领导干部，冒天下之大不韪，利用手中权力，大肆受贿索贿，严重败坏了党风、政风、行风，破坏了社会发展环境，在广大群众中造成极为恶劣的影响。 比如，在南昌市房管局系统发生的系列案件， 就是房管系统部分工作人员利用行政审批权谋取私利，共有23 名违纪违法人员受到查处， 其中房管系统涉案人员多达9 人， 并由此带出其他相关单位涉案人员14 人，违纪总金额达4000 余万元。

二是法治思维能力不足。 有的领导干部不能正确理解法治原则和精神， 忽视甚至违背法律原则和法律精神， 机械办事， 致使决策违背法治的根本目的。 也有的领导干部不能正确对待社会转型时期社会矛盾多发群发的现实，奉行“摆平就是水平，搞定就是稳定”的人治思维，用非法律手段解决现实中出现的矛盾和问题，搞被动式维稳，得到暂时“稳定”而牺牲了“法治”。 还有的领导干部追求GDP 至上，以牺牲“法治”的方式来换取经济的发展。如《食品安全法》 明确了县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全负总责， 但还是有个别地方的领导干部为了保“税收”、保“发展”，为辖区内食品生产企业的审批和监管大开绿灯。 只要能拉动当地的GDP，在审批环节让其走绿色通道放行，甚至省略环评程序。

三是不重视决策程序。根据《全面推进依法行政实施纲要》的要求，各级政府推出对环境、资源和公民权益可能产生重大影响的决策，应通过座谈会、论证会、 听证会等各种形式广泛听取社会公众和专家的意见，以避免决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失。[2]但是，我们一些领导干部在决策时没有依照法律法规规定的程序办事，没有认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，即使开了论证会、听证会，也流于形式。 许多地方推出的重大决策往往仅由党委或政府的常务会议拍板，甚至由“一把手”个人拍板，如果有人质疑，他们会拍胸脯担保没问题， 导致决策缺乏法律基础和群众基础，最后决策失误，造成重大损失，他们拍屁股走人了事(所谓“三拍式”决策：拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)。[2]例如，“云南大理以6000 万建公园,最后闲置成练车场。 该公园叫“龙山公园”,为大理经济开发区于1999-2004 年建设,占地约60 亩,建筑面积1.2 万平方米,总投资5700 多万元。 开发区管委会说,公园建成后, 由于来公园的人不多导致了公园以及目前公园设施的闲置, 但这个公园是为了满足今后城市发展的需要。 ”[3]我们不禁要问“今后”是哪一年，是10 年以后，还是20 年以后？ 这个决策是否经过广泛征求民意和科学论证的程序？ 是什么原因导致了这些决策呢？ 一个重要原因就是领导干部决策时缺乏民主科学的程序理念，缺乏法治思维。

正是因为存在这些问题， 提高领导干部法治思维能力， 应当成为各级领导干部进一步加强自身能力建设的急迫需求。

（一）做到“四个坚持”，不断增强领导干部运用法治思维的能力

1.要坚持法律至上，防止以权代法。 在处理权力和法律的关系时， 领导干部要时刻警惕权力行使是否在法律允许的范围之内。 坚持做到：第一，强化对法律的信仰。领导干部要心中有法，模范遵守法律的规定，切实维护法律的权威，将法律内化为自身的本能，推动法治进程。第二，树立正确的权力观。领导干部要有慎权意识， 要将权力的行使限定在法律框架范围之内。 第三，接受勇于监督理念。 领导干部要自觉接受监督，抵制权大于法、以权压法的现象。

2.要坚持以人为本，防止官本位思想。 当前，群体性事件时有发生，如“宜黄强拆事件”、“乌坎事件”等，反思这些事件的发生，均与官本位思想有着莫大的关系。要缓解当前我国的社会冲突，领导干部就需要树立以人为本的服务意识， 坚持做到： 一要听民声，通畅民众表达诉求的渠道。 二要知民情。 在社会矛盾发生时，领导干部要主动介入，不逃避，不推诿，勇于承担责任，加强与公众沟通，分析其诉求是否合法，并及时向公众公布事件的调查情况等。三要护民权。为有效破解信访困境，应当对信访制度实行法治化改革，引导民众有序信访，重塑新的涉诉信访处理机制，切实维护民权。

3.要坚持程序思维，防止以言代法。 要求权力按照法定程序行使，严禁滥用权力，保障民众有平等的发言权和对话权。 坚持做到： 一是保障民众的知情权。 需要培育民众的权利意识，加快阳光政府建设，使得政府制度更加公正合理透明。 二是树立民众参与原则。 加强政策在制定和实施过程中的公众有效参与，并且赋予参与者充分表达意愿的机会，确保事关民众利益的重大事项能依法决策、 科学决策和民主决策。

4.要坚持平等思想，防止特权思想。 党的十八大报告提出“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”，旨在用平等的原则来反对特权。 “在法治社会，‘法律面前人人平等’，不承认、不保护等级特权，无差别地对待公共权力和公民的权利。 ”[4]

（二）发挥典型引导作用，不断激励领导干部运用法治思维的能力

由于我国缺少法治传统，因此要推进法治、建设法治政府，必须重视典型的引导作用，把那些主动、自觉和善于运用法治思维和法治方式处理和解决经济社会发展过程中的问题和矛盾的干部作为典型，并且加以推广，以带动和促进整个社会的法治建设。2010 年11 月国务院颁布的 《关于加强法治政府建设的意见》就要求各地、各部门“要重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”，这是从组织上来保障法治建设。 同时也不能忽视反面典型的警示、警戒作用，对于那些坚持人治思维，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依、滥用职权，给国家、社会公共利益和公民合法权益造成重大损失的，要依法问责、追责。 只有这样才能不断激励我们整个国家公职人员和领导干部自觉培养和提高运用法治思维治国理政的能力。[2]

（三）改善法治环境、完善制度，不断强化领导干部运用法治思维的能力

“法治思维”的提升不能仅仅靠自觉，还需要制度保障。 “法治环境与法治思维是辩证和互动的关系。 法治思维增强了,自然会促进法律手段的运用，法律手段运用得多了、 有效了， 自然会改善法治环境，而法治环境改善了，又会反过来影响和促进公权力执掌者的法治思维。 这正是法治的良性循环。 ”[2]笔者认为，改善法治环境要坚持四个“不断加强”：

第一，不断加强制度建设。这需要进一步完善各项立法，特别是行政程序立法，以推进行政管理民主化、科学化、规范化，还要健全各种具体保障法律执行、运作、实施的制度。

第二， 不断加强行政执法和推进政府管理方式创新。在这方面，加强行政决策程序建设和推进政府职能转变有着特别重要的意义。 由于我国一些领导干部“在行政执法和政府管理方式上仍然不同程度地存在非法治的思维定势和行为定势， 这也容易让其他领导干部产生从众心理， 客观上也会形成法不责众的窘境。 只有注重行政执法和推进政府管理方式创新，推进政府职能转变，才能促使领导干部与非法治定势决裂， 促进法治思维定势和行为定势的形成。 ”[5]

第三，不断加强行政监督和问责。有效的行政监督和问责是依法行政的重要保障。因此，首先是必须进一步强化政务公开，保障人民群众批评政府、监督政府权利的落实。其次是要不断完善全国人大对“一府两院” 的权力监督机制以及人民政协的民主监督作用。 再次是不断拓宽公众和新闻舆论对政府及司法工作的监督渠道。 最后是完善行政问责制。

第四，不断完善干部考核和选拔任用机制。在我国现行干部考核体系存在许多问题，主要是“多重视经济、社会、人文、环境等诸方面，唯独缺少法治考核标准的指引。各级政府和官员为了谋求政绩，考虑较多的是经济指标的增长，缺少对法治建设的关注。更严重的是，法治被视为阻碍经济发展的力量，不少领导干部认为在现行体制、 机制和制度下强调法治思维，本地区、本部门就会吃亏。 一部分不符合产业政策、不符合法律规定的企业屡封不闭、屡关不停的根本原因就是政府的违法行政。 还有一些地方政府为了谋求财政收入，对野蛮暴力拆迁视而不见，土地违法屡禁不止， 引发了社会矛盾和冲突。 究其内在根源， 很大程度上与当前对领导干部的评价激励机制密切相关。衡量各项工作的优劣、成败都是围绕着各种硬性的、具体的发展指标、任务，很少审视干部的法治思维和法治能力及其所领导的地区、 部门的法治生态和法治环境。”[6]今后，必须建立科学的干部政绩考核和选拔任用机制， 将法治指标纳入政绩考核体系。只有重视提拔使用依法行政意识强、善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部，才能促使法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式，推动中国经济社会又好又快发展。

三、领导干部树立法治思维过程中应把握好的几个关系

一是要注重把握好在法律与情理的冲突中实现正义的衡平。

我们要看到在实际生活中社会的矛盾和问题是纷繁复杂的， 往往一个具体事件涉及的不仅仅是法律问题，还包含政治、经济、道德等诸多因素，领导干部在作决策时，即使出发点是为百姓办好事，也应当“首先严格依照法律制度规定执行，不能抛弃和突破法律，只能在法律的范围内实现个案的正义，然后通过立法程序修正滞后的法律从而实现普遍的正义”[4]， 正确地处理好情与法的关系。 从《重庆晚报》在2006 年7 月10 日报道了重庆綦江县纪委为了改善当地机关工作作风，利用偷拍方式进行监督，据此处罚当事人的案例。 我们认为， 从公共利益的角度来看，这样的偷拍行为是为了当地机关改变工作作风，变懒散为勤勉，受到了民众的欢迎与支持，民众的满意度也高，这具有一定的合理性，但从法律精神上来看这是一种侵犯公民隐私权的做法， 违背了法的正义性。 因此，领导干部在行使行政权力时，要从形式和内容上都符合法律，不能超越法定的职权，牺牲其他人的权利，才能真正实现正义。

二是要注重把握好改革创新中法的突破与法的遵守之间的平衡。

法律作为指导社会生活的准则， 必须具有稳定性，不能朝令夕改。但我国在经济社会发展过程中不断地出现了许多新情况、新问题，这要求法律必须因形势之变而做出相应调整， 特别是在许多改革创新领域，需要突破滞后的法律法规的束缚。 例如，1987年开始的土地使用权改革试点工作， 是经国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行。而在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。 宪法第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”如何突破宪法这一滞后的规定， 第七届全国人民代表大会第一次会议于1988 年4 月12 日审议通过《宪法修正案》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，肯定了改革成果。 当年底全国人大常委会也审议通过了《土地管理法》的修订。 这正是通过法律的正当程序实现和保障了改革创新的成果。 这里需要警惕的是， 那些假借改革之名擅自突破法律做一些违法的事情。“改革确实需要探索、创新、突破滞后的法律法规的束缚， 但必须由法定机关按照法定程序依法操作，否则只会损害法律的权威，危害社会秩序，最终导致法治的失败。 ”[4]

法治的关键是法的遵守。“尊重法律就是第一条重要的法律”。尊重法律，首要是尊重法治精神，不能曲解法律。在法治国家中，人们必须通过合法程序来改变规则，并且规则制定生效后，每个公民都必须遵守法律。当前中国不是没有法律，而是某些人不按照法律规定，而是按照自己的意愿解释法律规范。依法办事是尊重法律的关键。 但有些领导干部在实际工作中， 一遇到权力的压力或个人利益与部门利益发生矛盾时，其依法办事的坚定性就大打折扣，即使心理认同依法办事，仍会按照领导命令办事，将权力置于法律之上。

总之，树立法治思维，应是领导干部学法、用法循序渐进的必然趋势。 只有领导干部提高了法治思维， 正确运用法治方式思考和解决问题，“以律为镜”，防微杜渐，才能保证我国在依法治国的轨道上健康发展，全面建成小康社会。

[1] 鹤岗市政府法制办.浅谈法治思维的运用和环境信访突出矛盾的应对策略[EB/OL].黑龙江省人民政府法制信息网,2011,12,13.

[2] 姜明安.法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/qikan/2012-05-30/42855.html.

[3] 大理6000 万建公园 闲置成练车场[EB/OL].新京报电子版.http://epaper.bjnews.com.cn/html/2012-02/10/content_316402.htm?div=-1.2012.2.10.

[4] 陈海松.领导干部要善于运用法律思维[J].党政论坛,2008,8.

[5] 罗志坚,万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维[J].求实,2012.8.

[6] 董节英.法治思维从哪里来[J].学习时报,2012.12.10(5).