公共服务下社区：我国城市基层社会管理体制创新的路径选择

2013-08-15高瑜

中共南昌市委党校学报 2013年3期

高瑜

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079）

党的十八大报告指出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设并从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。同时，还强调了要积极开展基层民主协商制度建设。而城市基层社区作为国家与社会的交界处，作为国家政权作用的末梢领域，直接面向广大居民，在整个社会建设和社会管理体制创新以及整个国家治理体系中发挥着重要的作用。

一、文献的回顾与问题的提出

回顾1949 年以后的历史，城市基层社会管理体制发生了数次变迁。共产党政权建立初期，为了应对传统秩序崩溃、社会整合能力怠失的总体性危机而在城市基层建立了单位制；但随着计划经济的解体，全能型控制模式的消失，国家权力和社会权力在城市基层的互动模式①发生了变化，国家为了将原子化的个体重新组织起来并将原由单位承担的功能转移到其他组织而建立了街居制。但随着社会经济的发展、城市化的推进，城市社会问题的复杂程度超出了城市社区管理体制所能解决的限度，因而需寻求新的城市基层治理体制。基于此，学界进行了思考，从宏观、中观、微观的角度提出了可供选择的模式。

（一）“国家—社会”关系的分析视角

重塑城市社区管理体制是国家政权建设和满足公民公共服务需求的一项改革策略，其核心在于调整国家与社会的权利、利益格局。[1]目前政权现代化优先的模式使公民社会的发展空间受到挤压，因此需采取政权扩张与基层民主改革同步进行的 “强国家—强社会”的建设模式，[2]并超越社区建设政治化的倾向，以滕尼斯“理想社区”模型为基础，结合现代社会结构来重建社区理论。[3]这实际涉及国家与社会在城市基层的角色定位问题。

（二）社区管理体制改革的分析视角

该视角主要讨论在城市基层建立行政和自治良性互动机制的问题，主要有以下观点：一是权力重构论，通过优化权力配置，完善权力运行机制，重建城市社区治理权力的秩序；[4]二是制度交替整合论，认为单位社区改制过程中，自发性制度、强制性制度和诱致性制度的整合功能交替作用而需建立有弹性的利益调处机制；[5]三是行政与自治的衔接，指出城市基层治理关键在于实现行政权与自治权的有效划分和衔接；[6]四是开放式社区治理，认为社区治理应超越边界限制，谋求各治理主体间的合作互补、合作参与及合作治理。[7]

（三）民主化的分析视角

该视角主要探讨社会力量对行政力量进行合作的问题，主要存在以下观点：一是民主合作论，认为城市社区治理是行政管理、居民自治和利益团体参与的双重三层多向度的合作博弈关系；[8]二是协商民主论，即通过协商民主在管理中鼓励公众的参与、在利益协调中增进公共利益、在基层治理中实现国家和社会的良性互动；[9]三是强势民主论，社区治理核心内容是公共审议和共同行动，这使其成为实现强势民主所需的共同体。[10]

（四）社会资本的分析视角

社区居民的有效互动可以促进社区共同体观念的形成。在微观的社会网络体系中建立合作、信任与互惠的交流范式，需要培育充实的社会资本。[11]在伦理本位和差序格局的中国传统社会中，镶嵌着浓厚的情与义，造就了居民自主自愿、彼此配合的合作互益行动，同时共同体的合作行动也不断地创造和建构着这种文化。[12]因此，重建社会资本是提高社区建设绩效的关键性因素之一。

综上所述，学界对城市社区治理如何转型问题的研究，关注较多的是制度的形式构建而忽视了制度通过何种实质内容来实现有效的运转。对于国家与社会的权力划分具体体现在哪里？社区居民民主治理方式关注何种问题？用何种实质内容促进居民的社会资本运转等问题研究不够。因此，本文认为，从制度主义的角度，对未来城市社区治理体制的路径选择，应当注重制度运行的实质内容，即国家通过公共服务这种制度运行的实质内容的供给，通过积极开展基层民主协商，唤起公民的参与意识，强化公民合作愿望，进而增强国家在城市基层的基础性权力②，并最终获取城市基层的合法性认同，使国家权力与社会权力在城市基层实现有效链接。

二、公共服务：未来我国城市基层社会管理体制创新的载体

随着社会政治经济形势的变化，现有的街居体制已经难以适应城市基层治理的新情况、新变化，因此需要转变治理理念并寻求新的治理体制。而国家通过公共服务这个权力作用载体下沉到城市基层，是制度变迁路径依赖的必然结果，是应对城市社区公共性萎缩和强化国家基础性权力的必然选择，是应对居民认同感衰落和重塑居民共同体的必然要求。

（一）观念偏差与路径依赖：后单位时代的组织定位

新中国成立后，为了解决传统秩序的崩溃、社会整合能力的怠失这种“总体性危机” 而建立了单位制，使国家能够进行有效的控制和动员。学界对单位制多持一种批评的态度，认为这种体制在政治上是一种全能型的控制体制，严重压制了个性的发展，形成了“制度锁定的社会”、“丧失活力的社会”、“平均主义的社会”。另一方面，又不得不承认，“在过去行政权力高度集中的计划经济体制下，城镇社会支持网络的功能，主要是由单位组织来完成的。 ”[13]也就是说，单位制实际上也在承担着公共服务的职能。而中国从计划经济向市场经济的转型，单位制逐渐解体，原来的政治控制职能和公共服务职能需要新的组织形式来承担，这也使得带有浓厚的国家建构色彩的街居制应运而生。但是，街居制建立后，在国家政治战略空间思维下，其行政色彩不断加强、公共服务职能不断缺失，导致其基本功能出现失衡，使其逐渐丧失了社会整合的地位。此外，随着市场经济的发展，一方面人们获取资源方式的多样化而降低了对街居制的依赖程度，另一方面利益主体的多元化也使得国家全能型的控制模式无法再现。因此，无论是单位制还是街居制，公共服务都是其基本职能之一。而在这种路径依赖的情形下，城市社区治理组织定位为公共服务机构成为必然。

（二）公共性萎缩与权威树立：国家权力介入方式的创新

公共性强调的是共同体内部所有成员平等的享受利益并承担相应的义务的机制。单位制自成立之初，在承担政治控制职能的同时，也承担着将国家政策性的社会资源传递给每个单位人的职能，即国家的公共性通过单位制这个中介得到实现。然而，随着我国进入经济社会的转型期，单位公共性职能逐渐向社区转移，单位利益化倾向愈发明显，使单位利益逐渐走向封闭化。另一方面，在社区内生性资源短缺、国家外部资源供给不足的情况下，社区难以承担起公共性职能，因而，“在单位组织日益封闭化和社区成长缓慢的情况下，社会公共性构造发生了重大的变化。 ”[14]因此，在未来的城市基层社区治理体制中，应当加大国家外生型的公共资源供给力度，通过“服务吸纳行政”的方式，使社区中的正式组织和非正式组织围绕社区公共服务的提供，达成的伙伴关系，以实现在服务中实施行政、在行政中体现服务的治理目标，[15]并在此过程中，唤起城市居民的参与意识，强化城市居民的合作愿望，进而使国家的权力渗透城市市民社会当中，即通过社会获得合法性认同的方式，在构建城市社区共同体意识的同时，强化国家在城市社区的基础性权力，提高城市基层治理的绩效。

（三）认同感缺失与原子化整合：居民共同体的重塑

在计划经济时代，单位内部“通过单位文化和单位伦理对人与社会关系展开了全新的调控和塑造，形成了稳定的单位共同体”，[16]这为中国社会基础秩序的重建和凝聚力的提升发挥了重要的作用。然而，这种单位共同体的构建是通过强制化和行政化的方式进行，公民虽对单位具有高度的依赖性，但“对于自己的居住地则始终无法生成社区归属感、社区认同感和社区意识，当然也谈不上居民意识。 ”[17]街居制延续了这种构建模式，城市社区则变成了行政体而非居民共同体。然而，滕尼斯意义上的社区是基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感而形成的社会共同体，人们在这个共同体里休戚与共、同甘共苦。[18]由此，社区共同体是基于共同的需求而自发形成的，一个组织能否满足成员的共同需求是其能否存在下去的关键。在社会转型期中，一方面，随着单位人向社会人的转变，社会人的社会需求和社会问题就需要一种新的社会管理体制来进行管理；另一方面，市场经济下原子化的居民对社会支持网络也产生了迫切的需求。这就使得居民共同需求的公共服务成为了居民与社区和国家联系的纽带，也是居民对社区和国家认同的基础。因此，完善的公共服务，不仅将居民与社区联系起来，赢得居民对社区认同感和归属感，同时也增强居民对于国家和社会的认同感，增强国家政权的基础性权力。[19]

（四）理念转变与体制再造：城市基层治理模式的转变

我国社区治理之所以产生公共性萎缩、共同体观念缺失以及个人原子化等问题，在很大程度上是由于国家权力的介入使社区理念出现嬗变而造成的。中国的城市社区发展自始就带有 “行政社区建设”的浓厚色彩。 1987 年，民政部倡导在社区开展社区服务活动，使城市社区建设成为行政管理的一个环节。经过十多年的摸索，尽管中国城市社区的发展进入整体推进、全面拓展的新阶段，但仍然停留在维护基层稳定、巩固基层政权的层面。这就导致了“行政吸纳自治”，社区居民、市场力量、民间组织都成为了国家权力的附属角色，同时，城市社会问题的复杂化远远超过了城市社区管理体制的权限、资源所能解决的限度，使得上述问题的产生成为必然。另一方面，国家社会宏观管理观念由整合控制向协同参与转变，必然会导致微观的社区治理理念的变化。2011年2 月19 日胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出：“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。由此，我们可以看出，国家社区的发展理念已经实现由行政主导下的社区建设到注重管理体制的社区自治再到多中心的社区治理的转变。这种转变意味着国家权力不可能直接强制作用于城市基层，应当寻求一种新的权力作用载体，实现国家权力和社会权力在城市基层的有效链接。而“服务型公共管理以倡导开诚布公和平等参与为主旨，鼓励政府、社会和公众间的沟通与协商，通过动态的交流实现积极而稳定的公共管理进程。 ”[20]

三、当前城市基层社会管理体制完善途径

由上所述，公共服务是未来城市基层社会管理体制创新的载体。而国家权力通过公共服务这个权力载体下沉到城市基层则需要对现有的城市基层治理体制进行必要的完善，以实现国家权力与社会权力在城市基层有效互动，增强国家的基础性权力，提高城市基层治理的绩效。

（一）从管制到协同：多元治理理念的树立

计划经济时代，全能型的控制模式具有很强的机械性，国家与社会互动机制难以形成，导致了一种“纵向网络强化、行政主导明显以及横向网络虚弱、社会自我组织能力和自我管理能力低下”[21]的格局。而街居制的建构貌似是一种网络治理的结构框架，但实为国家权力控制基层的变通模型，仍然是一种行政主导的控制模式，这就严重挤压了城市基层社会力量的发展。然而，随着各种经济、政治、社会问题日趋复杂化，以及城市民间力量的兴起，资源不再由国家独占，而是弥散在居民、市场组织以及非营利性组织手中，因此，城市基层治理的权力格局必然由单一走向多元，政府的管制思维必然会随之走向协同和服务。

在此意义上，国家应当重新审视城市社区行政化的建设逻辑，改变传统的管制思维，让城市社区真正回归居民自治。在未来城市基层治理中，国家应当树立起一种综合治理的理念，注重与城市居民、市场组织、民间组织结成伙伴关系，形成“国家—市场—社会”的治理权力格局。在此过程中，国家提供的公共服务包括基本的制度规则以及提供市场不能解决的资源供给，促进社会各个“划桨者”能力的增长，以利于充分发挥社区的福利传送功能并使国家更好地发挥“掌舵者”的优势和作用。

（二）从消解到共生：权力衔接体制的修正

在宏观层面上对国家、市场、社会等治理主体的角色进行定位后，在微观层面还需要对国家力量和社会力量在城市基层如何实现有效的链接进行探讨，即是国家的权力如何嵌入城市基层，国家权力通过公共服务这个权力载体如何才能过渡到社区自治权力，以达到增强国家基础性权力的问题。

要建立一种新的权力衔接体系就应将现有的行政权力消解自治权力的体制转变为两者相互促进的权力体系，即国家权力在通过培育自治力量成长的方式强化其在城市基层的存在。具体而言，地方政府要转变政府职能，合理定位行政事务与自治事务的界限，“切实减轻社区组织的行政事务压力，使其回归到基层群众自治组织的本原上来”，[22]使社区组织真正成为公共服务组织。同时，还需完善城市社区居民利益表达途径，强化居民自主参与意识，提升社区治理的民主水平，进而增强城市社区居民对行政权力的制衡能力，使社区组织成为居民利益代言人。最后，要完善利益相关者参与下的制度创新，“构建社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权等社区权力结构，凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现治理机制与治理理念的转变。 ”[23]总之，城市基层权力衔接体系涉及政府权力和社会权力如何实现有效制衡和互动，形成权力均衡的治理结构，促进城市基层治理的发展。

（三）从封闭到开放：社区活动空间的再造

未来城市基层社会管理体制创新除了改革国家与社会关系这种纵向的网络治理结构外，还应当改革横向层面上各社区之间的合作机制，注重各治理主体在横向层面上的有效互动。这是解决现有社区管理体制僵化与社会流动性加速这对张力所产生的矛盾的必然要求。目前社区的边界往往与行政区划的边界相重合，社区成员的界定则是以户籍为原则，然而，随着城市化的推进，乡村人口的涌入以及城市人口流动速度的加快，使得社区的封闭性被逐渐打破，这就需要社区由封闭向开放转变；另一方面，随着经济社会的发展，城市社会问题的复杂程度以及社区居民对于公共服务的需求已经远远超出了城市社区管理体制现有的权限、资源所能解决的限度，因而，需要寻求社区外部资源的支持，“社区发展和治理水平的提高，必须有赖于外界提供资源、信息和合法性认同”；[24]最后，就公共服务而言，其本质在于公共性，政府提供公共服务考虑的不仅仅是某一社区的居民，而是考虑一个更大地域范围内的居民，因此，社区传统边界的由封闭走向开放，有利于提高国家对城市社区公共服务的供给效率，提高国家基础性权力在城市基层社区的有效度，并通过这种资源动员，使“社区自治主体之间的认同感不断增强，相互关怀意识不断提升，共识不断推进与巩固，形成强大的社会凝聚力。 ”[25]

（四）从失范到互惠：邻里社会资本的培育

社会资本的分析视角则主要从微观层面来论述作为制度主体的社区居民如何实现有效互动，进而形成社区共同体观念，并最终共同作用推动制度变迁。然而，随着市场经济的发展，城市社区居民以人情味载体的“熟人社会”逐渐消失，个体有限理性、个人自由的现代性以及个人利益本位的不断成长，使得在社区公共服务供给上存在着大量“搭便车”的现象，严重降低了社区居民共同互惠观念的形成。另一方面，社区边界和社区成员身份认定的僵化，使新成员加入后无法享受社区公共服务，从而加剧社区的异质化程度，并进一步降低居民政治参与的愿望。而社会资本又是“潜藏于社区结构中并为其中的行动者的行动提供便利的社会资源”[26]，因此，需要培育共通性的社会资本、排斥特定性社会资本[27]，有效推动社区共同体意识的形成以及社区治理绩效的提高。

就具体操作层面而言，国家在为城市社区提供基本的公共服务时，通过建立完善的基层协商民主机制，扩大社区组织的边界，最大限度地实现居民的参与，即居民通过基层协商民主和参与式治理的方式，来决定政府嵌入的资源以及社区内生的资源用于何种社区公益事业，并在民主协商的过程中实现社区公共产品的创造和社区公共事务的管理，进而增强居民的参与意识和互惠观念，推动社区居民共同体意识的形成。

四、小结与思考

从制度变迁的视角来看，城市基层社会管理体制的创新从上到下涉及到国家的制度供给理念，涉及到国家权力与社会权力的过渡模式，涉及到制度中的个人，同时，还涉及到制度运行的社会环境，制度的变迁也正是这些因素相互作用的结果。制度的变迁是集体选择的结果也是个人选择的结果。因此，城市基层社会管理体制的变革是一项复杂而又长期的工程，需要处理好国家和社会的角色定位，需要处理好“国家的视角”与“地方性职能”的张力以及作为微观主体的社区居民的有效互动，需要这些治理主体形成一种良性的横向互动治理网络，并在这个网络当中形成伙伴关系，共同推进城市基层社会管理体制的变迁。

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