浅析公共政策制定过程中的公民参与

朱靓蓉 李玉梅

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650091)

一、相关定义

(一)公共政策

行政学创始人托马斯·伍德罗·威尔逊认为，由拥有立法权的政治家制定的，行政人员执行的法律法规就是公共政策。戴维·伊斯顿认为公共政策是对整个社会的价值进行权威性的分配。亚伯拉罕·卡普兰、哈罗德·D拉斯韦尔，他们认为一项大型计划包含目标、价值、策略这三个性质，就是公共政策。我国著名学者陈振明认为，公共政策是“国家 (政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。

公共，是指谁来做决定，依靠什么权利来做决定，决定要解决的问题是否是与公众相关，决定要达成的目标是否涵盖大多数人，决定要维护的是否是多数人的利益。利益，是人类进行活动的出发点和终结点，是一切制度所要涉及的依据。公共政策，从字面上来看，是由公共和政策两个名词构成。政策，广义上是指在某一特定的环境下，个人、团体、政府有计划地进行活动的过程。提出政策的目的在于利用特有的时机去克服特定的障碍，以实现既定目标或达到既定目的。简而言之，人类为了实现某一目标而采取的行动方案就是公共政策。狭义上的公共政策是指为了实现政治、经济、文化上的目标，国家政权机关或政党根据当时的情况制定出的一套办法。

(二)公共政策制定

公共政策制定是为了解决社会问题，政府或是其他官方政策主体对一定的社会生活做出正式决定的一系列过程。在学术上，学者们对公共政策制定概念有从广义上和狭义上这两个方面来界定。广义上的公共政策制定，是指一个公共政策制定的整个过程，包括制定政策、执行政策、评估政策等环节;而狭义上的公共政策制定认为公共政策的制定仅仅只是公共政策的一个阶段，主要是政策问题的形成、政策议程的决议、政策方案的选择以及政策合法化等一系列工作。

综上我们可以认为，基于社会利益矛盾所引发的社会问题，为化解这一矛盾，达到共同目标，政府制定公共政策，确保社会正常健康有序前进。改革开放时期，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的社会经济制度打破了传统单一的社会利益体系，使得利益呈多元化状态。拥有独立的政治经济利益的社会阶层，为实现权力和利益的表达，需要寻求新的渠道达到维护自身权利和争取更多的利益，最直接的就是参与政策的制定。

(三)公民参与

公民参与，是由一个名词和一个动词结合而成。公民，指的是拥有一个国家的国籍并且根据该国宪法在该国享有权利和履行义务的个人。参与，它是一个行为动作，并不是所有的政治活动都有这个行为，仅仅是指在法律规定范围内发生这个行为。公民参与，即是拥有一国国籍并根据该国宪法在该国享有权利和履行义务的个人，在法律规定的范围内，参与政治活动。公民参与，就是一国的公民介入该国的政治活动中，它表现为实际的行为。

谢尔·阿斯汀是公民参与理论的先驱，他认为:“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治经济等活动中无法掌握权力的民众其意见在未来能有计划地被列入考虑。”约翰·克莱顿·托马斯认为:“公民参与的开始使用离不开非政府组织的发展，强调公民在大量公共事务、社区事务上和政府的合作、共同管理权。”国内学者周平认为:“公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为。”杜建刚则认为:“公民参与的涵义有广义和狭义之分。从狭义上讲，公民参与就是公民在代议制政治中参与投票选出公共权力机构及其领导人的过程，这不仅是现代民主政治的重要标志，同时也是现代社会公民的一项重要责任;广义上的公民参与范围比较宽泛，除了上述几项功能之外，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。”

二、公民参与制定政策的现状

(一)公民欠缺参与公共政策制定的能力

首先，相当一部分参与公共政策制定的公民没有接受过专业的理论知识和法律知识的学习及培训，对政策提出的背景和所要解决的问题没有完全了解和思考。其次，公民拥有的信息不齐全。公民参与政策制定过程中无法掌握大量的信息资源，无法预测政策实施后的效果及出现的问题。第三，公民参与组织程度的水平不高。我国公民参与公共政策制定的主要形式是团体，由于组织团体存在问题及公民的不信任，导致组织团体并没有在公民参与政策制定上大有作为。

我国公民参与的知识框架、技术能力、沟通方式等方面和参与政策制定的要求相差甚远。公民不知道哪些领域可以参与、哪些领域不能参与采用何种方式参与，加上公民的价值观及认知的能力存在一定的差异，参与政策制定容易从自身利益出发，不能客观分析其中的利与弊。一旦制定出来的公共政策无法满足公民的利益需求，甚至损害了公民原有的利益时，会促使公民使用非理性的利益诉求方式，不利于和谐社会的建设。

(二)公民参与公共政策制定保障体制匮乏

我国政治参与制度已初具规模，但公民参与制度的发展相对滞后。公民的参与意识不高，参与途径不充足，致使公民参与制度的机制还未形成。我国现行的自上而下的决策模式无法适应新时代发展的需求，无法满足多数人的需求，严重制约公民参与公共政策制定的积极性。

缺乏体制保障，是阻碍公民参与公共政策制定的主要原因。不健全的法律法规，阻塞了参与渠道，加上公民对公共政策及参与制度缺少了解，这就大大地影响了公民参与公共政策的制定。

(三)公民参与公共政策制定的途径非制度化

目前，公民主要是通过制度化和非制度化这两种方式参与制定公共政策。制度化，指的是公民通过选举、参选、信访、听证等途径参与制定公共政策，非制度化则是指通过通讯工具、网络、座谈等方式参与公共政策的制定。制度化参与是公民参与公共政策制定的主要途径，但是参与制度的法律法规不健全，参加政策制定主体不明确，参加政策制定的范围不清晰，公民通过制度化途径，无法寻求到自身的利益，导致公民更多地是通过非制度化的方式来表达诉求，例如越级上访、聚众闹事、非法示威、暴力抗法、违法静坐等。

(四)公民的建议被采纳的程度不高

不同的公民主体，对不同的事件有不同的利益诉求，针对制定不同的公共政策，也会提出很多不同的意见。学历水平较高、具有专业知识的专家和学者所提出的意见，对公共政策的制定有很大的帮助，容易被政策制定者所采纳。而作为最底层的公民群体所提出的建议，在公共政策公布之后，可以发现这些建议未被采纳，或基于相关信息和程序的保密性，无法知道是否被采纳。另外，政策制定机构过多强调精英治国，忽略了政府治理国家的公共精神，致使公民在公共政策制定中的非官方地位削弱。

三、完善公民参与公共政策制定的对策

(一)完善公民参与公共政策制定的有关制度

公民能有效地参与公共政策制定的充分且必要条件是健全的参与机制。首先，建立一套健全完善的法律制度体系，将把公民参与公共政策制定纳入法制化的轨道。在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，我们应对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序操作，并用法律的形式固定下来。其次，完善我国公民参与政策制度，例如扩大直接选举的范围，减少人民代表的数量，规范选举程序，保证人民代表能充分代表人民的利益，增加参加听证会的公民数量，确保顺利实现公民的知情权。同时，公民要求政府公开其感兴趣的信息，只要不涉及国家安全，政府不得以任何理由拒绝或者敷衍。公民参与公共政策制定制度完善之后，监督机制是必不可少的，这样可以抑制政府权力无限制的扩张，缓解寡头垄断决策的现象，为公民参与公共政策的制定提供一个良好的制度环境。

(二)加强公民素质建设，提高公民参与能力

公民素质的高低，直接影响公民对制定公共政策的背景、所要解决的问题及公共政策的了解和揣摩，决定公民选择表达利益诉求的方式，决定了政策制定过程能否顺利进行。促使公民正确有效地参与政策制定，公民的知识结构和素质很关键。政府要大力发展科教文化事业，提高公民的文化、道德、法律等方面的素养，培养公民采用更为合理、文明、有效的方式表达自己的意见。

(三)政府转变执政观念

当前，民主政治逐渐深入公民的生活，民主意识、法律意识和权利意识在公民的意识体系中逐渐强化。政府要顺应时代的发展要求，改变传统的官本位思想和官僚制作风，积极推广政务公开，广泛汲取公众意见，合理引导公民参与政策制定。要充分尊重公民知情权，在不涉及国家机密的前提下，及时公开有关信息。

(四)提高公民参与组织的程度

首先，政府应该充分认识到公民组织对公民参与及政策制定的重要意义，加强对公民组织的政策和资金支持力度，切实有效地保证公民参与政策制定的组织结构。其次，政府要加强立法，为公民组织的发展、更好地代表公共利益奠定坚实的法律基础。

四、结语

公民参与公共政策的制定，是当今社会主义市场经济和政治文明高度发展的必然趋势，直接体现民主社会的新发展。公民参与制定政策，可以保障所制定出来的政策具有合法性、科学性和可行性;有利于防止腐败，减少权力“寻租”现象的发生;利于政府在公众面前树立良好的形象;可以提高公民参政议政的意识，有利于建设公民社会。积极探索公民参与的有效途径，对我国的法治政府建设与和谐社会建设有重要意义。

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