吉林省农村金融制度构建问题浅析

□ 马海龙

（中共吉林省委党校， 吉林 长春 130012）

坚持以科学发展观为指导构建社会主义新农村的战略方针，将“三农问题”的发展提到了前所未有的历史高度。农村经济的可持续发展、农业产业结构的优化升级、 农民收入的增长和消费水平的提升等都需要大量的资金投入，需要规范、健全的金融制度做保障。近年来，我国农村金融改革取得了一定的成效，但农村金融机构供给与农村经济建设发展的金融需求之间的矛盾仍然存在，农户和乡镇企业融资受阻，农业经济实体的经济实力和发展规模受到严重限制。 如农村非正规融资方式作用突出但法律地位模糊，发展后继乏力；农村金融服务监管失位，导致农村金融产品稀缺，金融服务不完善，农村金融风险高居不下等等。这些问题严重困扰着农村金融制度改革， 制约着新农村经济的健康发展。因此，在吉林省农村经济建设中，金融制度的构建与完善有着重要意义。

一、吉林省农村金融制度发展的现状

2006年以来， 伴随一系列行政许可性实施细则的颁布，全国31个省进行了试点改革，按照“低门槛，严管理”的原则，加快了农村金融改革进程。随着农村金融改革进程的不断深入， 农业金融机构的市场准入条件得以放宽， 金融机构体系不断完善并开始进行商业化运作和经营模式，取得了一定成效，如农村合作基金会的取消，农村信用社从中国农业银行分离，成立中国农业发展银行等一系列改革。目前，吉林省农村金融发展的状况是，横向上正规金融与非正规金融并存，非正规金融作用凸显；纵向上以合作金融为核心，政策金融和商业金融并存。

（一）正规金融和非正规金融二元并存

从法律约束角度出发， 可以把现有的农村金融结构分为正规金融与非正规金融两种。 正规金融通常指的是开发银行、商业银行、邮政银行等受一般法律约束和相关部门监管的金融机构。 非正规金融则是常说的民间借贷现象，是一种自发式的民间信用形式。由于金融制度不完善，近年来非正规金融发展迅速，并呈现出以下特征：手续日渐完备、贷款程序简单、本金回收率较高、借款期限灵活、覆盖范围不断扩大。可以说，非正规金融在农村金融中发挥着缓解农村资金压力的重要作用。

（二）多种金融机构并存

根据资源配置主体与目标、业务宗旨、资产负债结构、运行机制等不同，可以将金融机构区分为政策性金融机构、商业性金融机构与合作性金融机构三大类。对此，吉林省与国家的设立保持了一致性，形成了以合作金融为核心的政策金融与商业金融并存和发展的局面。一是农业发展银行。我国农村政策性金融机构主要是指中国农业发展银行。 农业发展银行作为国家重要的政策性银行之一，由国家建立并所有，发挥着促进农村发展和反贫困的重要作用， 在政府政策指令的驱使下， 将接受的捐赠资金和部分财政资金以低于市场水平的利率输入到农村相关部门。二是商业性金融机构。我国商业性金融机构主要分两种： 一种是国有独资的商业银行——中国农业银行； 另一种是股份制地方性银行——农村商业银行，是以《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》为依据设立的银行。农村商业银行一般设立在农村经济发展水平较高、农户行为商业化程度较高、绝对贫困基本消失的地区。三是合作金融机构。 我国合作金融机构主要分为以下三种：⑴农村信用合作社。农村信用合作社（以下简称农村信用社）是我国农村合作金融最主要的组织形式。农村信用社是全国法人机构最多，从业人员最多，城乡分布最广泛的金融机构， 是农村正规金融机构中唯一与农业、农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。⑵农村合作银行。农村合作银行是我国农村合作金融的另一种组织形式， 是在农村信用社改革中出现的银行，主要设立于农村经济发展水平较高、农户行为商业化较高及贫困大幅度下降的地区。⑶村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构。 这些新型农村金融机构设立的主要目的是为了解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题而建立的。从这三类金融机构中可以看出，合作金融作为唯一可以与农业、农户直接业务来往的金融形式，在农村金融中发挥着核心作用。

二、吉林省农村金融制度存在的主要问题

（一）非正规金融的法律地位含混不清

根据我国相关法律规定， 民间借贷的利率可以略高于银行利率，但最高不可超过同类贷款利率的四倍。并规定，事先扣除利息的“现扣利”行为也是不合法的（贷款人不得将利息计入本金谋取高利）。 虽然有着这样的硬性规定，但是“现扣利”或是高利贷款的行为却在一些情况下变得合法化。例如，当急需资金的借款人无法从正规金融机构获得资金时不得不求助于民间借贷，因此也就不得不去接受高额的利率。为得到急需的资金， 借款人也会认同在借款合同中白纸黑字地把现扣之利或是高额利率写在其中。 而当双方发生纠纷诉讼至法院时， 尽管有着现扣之利或是高额利率等违法行为的规定， 但又有着书面合同这一直接有力的证据存在，其违法性无法明确。因为法院审理这类案件时的主要依据为书面借款合同。针对上述现象的存在，有学者提出，法院在查明现扣之利或是高额利率行为时，不能单凭貌似公平、 实质上是因为借款人的经济弱势而被迫签订的不公平的书面合同。 对于合同公平性的证明，则需要大量的人力通过收入、信用等情况来审定。以目前的司法资源状况而言， 吉林省暂时根本没有能力负担起这个重任。也正因如此，造成了非正规金融法律地位的含混不清。

（二）制度不完善导致金融产品及服务不完善

现有的农村金融产品大致可分为储蓄、 汇款和贷款三大类。从总体来看，由于金融制度的不完善，导致了农村金融产品存在研发观念滞后、投向不明确、视野狭窄等问题，使金融产品只限于这三大类。而由于制度原因，使得充足的民间资金无法合法、有效地发挥资金优势，因为投向储蓄、贷款在现行制度下无法获得较高收益，又没有高层次、跨区域、综合性的金融产品，因此也导致了“高利贷”等非正规金融的产生。当前，吉林省农村地区的金融服务情况不理想， 农村地区金融机构发展缓慢已是不争的事实。有些农村地区，尽管有农信社和邮储银行的存在， 但因其服务功能单一而导致的直接后果是信贷资金严重不足， 难以满足农村发展对资金的需求。农村金融机构贷款的“高门槛”，又使得一般农户和企业难以符合其贷款要求。 一些农村的金融机构盲目地追求自身的经济利益， 又把大量的农村资金投向城市，自身的利益提高了，却进一步拉大了城乡发展的差距，从而导致新型的农村金融服务很难展开。

（三）金融监管不力

目前，吉林省的农村金融监管机制并未完全形成。从立法角度来看，我国现如今的监管立法主要是由《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《农业法》、《银行业监督管理法》、《金融违法行为处罚办法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律法规构成的， 当中的每部法律规定都提出了金融监管的问题。但这些立法基本都是原则性的规定，缺乏实用性，不适合具体的金融监管。面对农村建设快速发展的形势，原有的金融业务和金融产品难免有些力不从心。因此，在民间金融问题上，当“高利贷”发生时，只能单纯地依靠社会道德来约束， 不仅乏力， 更不具备合法性。“高利贷”现象说明，一是民间资金充足但没有合法渠道。民间有充足的资金，由于没有合法渠道，没有适合的金融产品，而只能以“高利贷”形式出现，使资金流转获取收益。 二是没有有效途径引导其步入正轨。“高利贷”现象的出现，说明民间资金需要合法途径使资金得以利用，但因没有合法和有效途径引导，导致大量民间资金无法步入正轨，无法得到合法而充分的利用，只能走非正规渠道。从现行的金融监管制度结构上看，相应的规定与章程占得比重过大，且多为部门规章，忽略了实施过程的权威性。 而一些规范性法律文件因缺乏衔接性，有的甚至存在重复与冲突的现象，这都是导致金融监管无力的重要原因。

三、建立健全吉林省农村金融制度的路径选择

党的十八大报告指出：“深化金融体制改革， 健全促进宏观经济稳定、 支持实体经济发展的现代金融体系”。前述金融制度问题已对农村金融市场的健康发展和稳定运行形成阻碍， 难以对农村经济发展提供有效的金融支持，所以要认真贯彻落实十八大精神，以新思维深化金融体制改革，健全并完善农村金融制度，为新农村的建设和发展提供金融支持。就目前来看，吉林省农村金融改革面临的最大问题是金融相关制度不健全。因此，最为有效的解决方式即是构建并完善相应制度，对相关问题予以规范，以促进吉林省农村金融市场的良性发展。

（一）明确农村金融制度的构建方向

“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”党的十八大再一次明确了农村建设是全党工作的重要任务。因此，构建并完善农村金融制度是建设新农村、 发展新农村的首要环节， 而明确构建的方向是前提。笔者认为，吉林省农村金融制度的构建方向应把握以下几点：一是坚持科学的农村金融发展观。农村金融机构的可持续发展是提高农村金融服务覆盖面和提供贷款的前提。二是坚持以市场为取向的原则。我们要认真总结几十年来农村金融改革的经验和教训， 以史为鉴，以市场为取向，充分调动农村金融制度服务农村建设的积极性和主动性，满足农村建设的金融需求。三是坚持分类指导，充分考虑城市金融与农村金融的差异，切忌将建设城市金融制度的方针政策简单地套用于农村金融制度的建设中。四是坚持多项政策协同。建立适合吉林省农村经济发展的金融制度，需要不断改革，逐步完善。 农村金融改革不仅涉及合作金融、 商业性金融、政策性金融和非正规金融改革，还涉及财政、税收政策的支持。因此，改革必须多项政策相呼应，充分发挥协同效应。

（二）完善农村金融制度，规范农村金融秩序

诸多发达国家的农村金融业都有其自己符合国情而健全的农村金融法律制度。 从发达国家的农村金融业法律中可以看出， 大多数国家都是以法律法规的形式规定金融机构的支农服务功能， 而且完备的农村金融法规制度是保证农村金融发挥作用的重要支撑。我国应借鉴国外经验，构建并完善农村金融法律制度，这对农村金融机构的良性运转、 农村金融市场的规范和未来发展具有重要作用。党的十八大报告指出，要“加快发展民营金融机构。”吉林省应在国家相应的法律框架内积极发展民营金融机构， 构建并完善吉林省的农村金融制度，给非正规金融资金以合法渠道，以解决农村建设中的金融困难问题， 从而促进吉林省金融市场的健康发展。

党的十八大报告指出，要“完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。”所以加强农村金融监管，规范农村金融秩序，维护农村金融稳定健康发展十分重要。可以说， 农村金融的困难局面是相关金融制度不完善所导致的，如农村合作社组织不规范。有的组织程度参差不齐，有的组织制度、分配制度已经偏离了合作制的本质。另外，一些地方政府部门或农村经济管理组织任意干扰农村金融组织的运行，不仅影响其独立性，也偏离了政府部门和监管组织的政策指导方向， 让本应起到辅助和推动作用的职能异化成了阻碍农村金融发展的绊脚石。 而一些农村金融机构机械地执行金融相关管理制度，使农村金融发展得不到足够的养分，也制约了农村金融及建设的发展。因此，为推进吉林省新农村建设，使之早日构建完善的农村金融制度体系，迫切需要规范农村金融制度，以规范农村金融秩序。

（三）促进正规金融与非正规金融间的互相协调

农村正规金融不能满足农村经济发展时， 农村非正规金融成为了必然产物。如今的农村金融市场，正规金融因其“门槛高”而行业冷淡，非正规金融业因其灵活性而生意红火，大有做大、做强之势。在未来的一段时期， 这种非正规金融业依然会在农村金融市场发挥着作用。因此，在吉林省新农村建设过程中，金融制度构建应在符合相关法律规定的前提下， 可以适当调整农村非正规金融的法律地位， 以实现正规金融与非正规金融的相互协调。面对目前农村的金融状况，吉林省应在农村金融制度上加强竞争力， 在政策上扶持其发展。为了提高农村金融的竞争能力，可以通过采取倾斜措施，如减税、免税、补贴资金等措施对其进行扶持，并努力促使各农村金融组织的成立、变革、发展都符合市场规律。所以，在金融法规体系完善过程中，构建一套使其具有一定市场竞争力的金融制度是加快农村金融发展的必然之选。 政策的扶持与市场的竞争是相辅相成的，坚持政策扶持是农村金融制度的基础，坚持市场竞争是农村金融制度发挥作用的灵魂。因此，在制度构建中，要注意两者的协调与统一，处理好两者的关系，从而实现复合式、多元化的农村金融市场，以满足未来农村经济发展的需求。

总之， 农村金融改革中出现的诸多问题是农村金融市场供需矛盾所致， 更进一步原因是农村金融供给能力的缺乏。 而制约吉林省农村金融市场供给能力的一个重要原因是现行农村金融相关制度难以实现对农村金融市场的有效调整和规范， 从而实现农村金融风险的合理规避。正如张杰所言，农村金融机构所面临的经营困境， 可能都是其对外生于农村经济的市场交易环境的排斥反应， 根本原因是缺乏金融机构存续和发展的条件。因此，单纯的扩大农村金融机构数量，增加农村金融市场的资金投入， 并不是改善农村金融状况的有效手段，改善农村金融制度才是解决问题的关键。

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