电子政务反腐败的效力表现与提升策略

□ 张锐昕， 刘红波

（1.吉林大学， 吉林 长春 130012； 2.华南理工大学， 广东 广州 510641）

电子政务反腐败的效力， 就是电子政务在反腐败方面业已发挥出来的显性作用。 有学者通过对比全球电子政务准备度指数与各国清廉指数得出结论：“电子政务发达国家的政府清廉指数相对较高， 而清廉指数低的国家往往电子政务建设也相对落后”。［1］可见，电子政务水平与反腐败水平密切相关。那么，电子政务反腐败的效力何以展现？从电子政务的角度来看，由于网络包括电子政务网络和互联网， 而电子政务网络又由政务内网和政务外网构成，所以，与现在人们所谈的网络反腐败（即互联网反腐败）相比，电子政务反腐败的作用空间将拓及政务内网、政务外网和互联网，其效力影响范围和程度更为强大。

一、电子政务使政务环境透明化，全力促进政务理念转变，引领勤政廉洁风气

首先， 电子政务为政务环境增加了新的要素——网络。网络具有开放性、互动性、平等性和沉浸性等特点，其中，开放性促进了政务环境的透明化；互动性推进了政务环境的民主化； 平等性为人们自由获取信息和表达言论提供了权利保障， 促进了党和政府与群众之间的密切交流和良性互动； 而沉浸性既带来了网民参与政治、管理和政策制定的真实感，又为政务环境的可控性增加了难度。 正因为电子政务能带来政务环境的开放、透明、互动、民主、平等、自由，且言行一旦发生便不可挽回，才加速促成了政务环境由封闭、神秘向公开、 透明的转变， 有效制约了政府机关的所有网上行为， 使原来利用腐败行为获得利益的中间人失去了市场，并推动着电子政务严格践行新的政务理念。例如：在电子政务建设和应用中， 为了保证政府职能的有效行使，有限政府、服务政府、责任政府、信用政府、高效政府、法治政府等理念被引入并固化于电子化、网络化的各个流程及其环节之中， 成为保证政府职能合法行使的严格的技术规制， 而为了确保党和政府与群众之间的顺畅交流、良性互动和提高服务的满意度，参与型政府、无缝隙型政府、市场化政府、一站式政府等理念也被逐渐采纳并内嵌在电子政务系统之中。

其次， 电子政务网络平台使廉政教育常态化得以实现。自2001年以来，我国建立了数量众多的网上廉政教育阵地，如中国廉政网、中央政府门户网站的“廉洁高效”专栏、人民网的“反腐倡廉”专栏等，它们通过信息技术和互联网展开大规模、形象化、长期化的宣传攻势， 使廉政教育警钟长鸣并发挥了威慑效用； 通过文本、声音、图形、图像、视频和动画等多媒体形式提供具体案例，使廉政教育更具真实性和生动性；通过信息复制、 保存、 加工等功能对廉政教育的各种素材进行开发、传播、利用并建档，使廉政教育更具针对性并逐渐步入了规范化、工程化和档案化的轨道。总之，借助网络化优势， 电子政务在保证廉政教育常态化和引领勤政廉洁风气方面取得了较好的成果， 能够适度威慑掌权者的腐败动机并成为督导公职人员廉洁自律的技术屏障。

二、电子政务使工作职能电子化，重新审视公共职责权限，减少腐败滋生的土壤

工作职能上网为政务部门在政务内网上实施对政务运作状况的自我监控以及在互联网上接受本国乃至全球网民对政务运作绩效的普遍监督提供了技术条件和现实可能。其实，工作职能上网本身就已经蕴含了职能程序化、简化、优化、编码化、网络化、一体化等一系列规范化处理过程， 这也使得电子政务运作能够呈现规则显性化、执行程序化、过程可视化、结果透明化、职责明晰化等特点。可见，电子化促成了严格的技术层面的制度化改造，形成了所谓的技术规制，且这种技术规制有助于政务部门捕捉和确认腐败行为。但是，由于网络化和一体化的实现条件是跨机构或跨部门的业务协作和流程链接， 而这需要建筑在流程再造和业务整合的基础之上， 重新审视与职能行使相关的部门和人员的职责权限， 并把各项职权运作的空间及其责任归属界定清楚，这些实践成果恰恰形成了无形约束，使政务信息流链条上的各个环节和节点上的所有工作人员的行为方式、尽职状况、工作态度和绩效等都可大白于网上，接受所有网民的监督。同时，这种公开化、制度化、程序化、可控化和职责明晰化的达成，能减少政务人员与公众的直接接触， 严格限制公共权力行使的随意性和有效控制自由裁量权的滥用， 收到有效规避人情以及曝光违规行为的效果， 可以最大程度地减少腐败滋生的土壤。

当然， 这种制度化改造也难免会受到各种人为因素的干扰，如传统的管理理念、僵化的管理体制、落后的管理方式等都会使这种制度化改造的彻底性大打折扣， 而彻底性不够的后果是不仅不能有效地提高工作效率和效果，还会因为缺乏战略眼光，利用硬件和软件固化了原有的落后的管理体制、 机制和方式等而给后续改革增加难度。所以，相关部门要为这种技术层面的制度化改造争取管理、 政策甚至法律层面的制度化基础和政治层面的推动力保障，因为惟有政治推动，有法可依，有章可循，并且建章立制，规范到位，政务处理过程中的潜规则才可能无处安身、无法遁形并受到遏制，政务信息流才能顺畅运行， 从而规制工作人员时刻谨慎、认真做事，不敢违法、违规。

三、电子政务使信息传递无障碍，建立扁平化组织结构，减少腐败产生的环节

传统政务部门采用的官僚制组织的严格的工具理性要求组织层次间设置繁多的层级， 且层级间等级分明、 责任明确， 信息越级传递和横向传递受到严格限制。上网后，网络媒体使政务部门的信息传递方式发生了根本性的变化，主要表现在：在原来的有线通讯传输（如电话、传真、电报、电视等）、无线通讯传输（如对讲机、移动电话、收音机等）的基础上增加了数字通讯传输（连网的计算机和数字电视），这就使得政务部门之间、政务部门与公众之间的信息传输渠道更为广泛，表现形式更为多样，交换数量更为庞大，流动速度更为迅速，受众范围大为增加，从而促使信息传递由阻滞态向电子包容（即信息传递无障碍）的目标前进。而由此形成的基础环境和技术条件使公众的利益、 愿望和要求等得以快速传递并实时反映到党和政府的各个组织层次，当然，公众也亟待党和政府的各个组织层次的快速反应和及时反馈。如果政务部门的体制、组织层次及工作方式等始终维持在原来状态， 在信息传递时就势必要依循等级制结构，沿着组织层次一层一层地流动，而政务部门工作人员也只能一层一层地逐层反应， 再一层一层地逐级反馈给公众，这样的公共服务的速度、质量和能力根本无法令公众满意。

有鉴于此，为顺应信息传递方式的根本性变化，提高政务部门的效率、反应力和反馈力，相关部门就必须在体制和机制上适当简化，反应在组织结构层次上，就是要求组织结构由金字塔型向“多管理幅度、少管理层级”的扁平化转变。需知，压缩中间层次和缩短传递路径是政务部门能够快速回应公众诉求和加速反馈的原则要求， 由此构造的动态适应性的新型的组织结构使具有“无中心式”特性的网络优势得以保持，从而使得任何个人对网上信息的独自掌控成为泡影， 以致彻底突破了纵向层次之间逐级传递信息的桎梏和横向部门之间权力割据的藩篱。 信息流动畅行无阻的结果是减少了信息流经的中间环节， 畅通了信息流动的各个渠道，促使权力运作由“暗箱”操作变成“阳光”作业，从而使得在电子政务网络上工作的所有人员都可以监控公共权力运作状况， 而在互联网上的所有享受到知情权的公众都可以监督政务人员的言行， 从而在最大程度上减少腐败产生的环节。

四、电子政务使信息公开常态化，有效保证公众知情权，防止腐败行为的发生

“信息公开是一种行为、一种手段，而知情权是一项法律权利、一种权利要求。为满足知情权这一权利要求，需要信息公开这一手段。”［2］可见，信息公开是为了保障公众知情权。 电子政务促成信息公开的优势主要有三点：一是与借助其他媒体进行的信息公开相比，电子政务信息公开明显具有常态化的特征， 这归功于网络“7×24”式的运行和其最广泛的受众，需知信息公开常态化是公众充分享有知情权的必要条件。 二是与上网之前信息公开的程度相比， 电子政务信息公开的范围、内容和数量都大为增加，尤其是《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后，公众可以在网上找到有关政府主动公开和依申请公开的所有信息，“信息不对称”的现象得到了有效缓解。三是与以往的信息公开缺乏保障机制相比， 电子政务信息公开不仅有了法律保障，有了自上而下的政策推动与绩效评估，还有了程序系统中形成的严格的技术规制， 这就使得公众监督职能行使和规范权力运作有了可靠的依据。 当然，法律、 政策被嵌入程序系统的过程也是它们与技术紧密结合的过程，这种强力、强势和强制的结合，将有效保障公众知情权的获得， 并使公众在行使知情权的过程中促使网络舆情成为威慑腐败动机的强大力量， 在一定程度上能收到防止和预防腐败行为发生的效果。

需要注意的是， 政务工作职能的电子化重在规范政策执行领域， 有学者提醒我们，“与政策执行过程中的众多小腐败相比， 政策制定过程中发生的腐败行为危害更加严重， 也逐渐成为未来腐败的发展趋势。”［3］公众知情权的有效获得， 可进一步提升公众参与政策制定的积极性， 从而在更大程度上保证了政策制定过程的科学性， 能够有效遏制政策制定过程中发生的腐败行为。另外，公众知情权的有效获得为监督政府和举报腐败行为提供了保证。 面对当前对举报人保护不力等情形，我国应在不断完善廉政制度和互联网制度的同时，重视网络反腐的制度化建设，如出台《举报人保护法》、《侵权责任法》等，对侵害他人、造谣生事、攻击名誉和人身安全的情况，要在法律中明确界定并制定具体的惩戒措施。［4］

以上效力表现是由近年来我国稳步推行电子政务并以政府信息化带动国家信息化， 以信息化带动工业化等一系列举措促成的，但是，要使这些效力真正在各级党组织和政府中发挥出来， 关键还在于掌握和使用电子政务系统的人及其选择。 如果党和政府在适应电子政务发展的政治和行政体制改革方面支持不到位的话， 电子政务反腐败能量的发挥将大打折扣。 更有甚者，“如果反腐败环境建设不到位或体系建设不完备，电子政务建设就极有可能会被行政和技术官僚们所利用，以致导致‘高技能化’腐败行为的发生。”［5］可见，电子政务反腐败效力的发挥归根结底还得依靠党和政府包括指导思想、教育宣传、道德自律、政策措施、体制改革、 民主法制和监督机制在内的惩治和预防腐败体系的整体效用的发挥。惟有如此，才能转变政府机关工作作风，严格制约和全面监督领导干部的权力行使，不断消除反腐败道路上的重重障碍，最终达到“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的目的。

［1］夏义堃.电子政务与反腐败关系的多维度思考［J］.电子政务，2013（1）：67－74.

［2］刘作翔.信息公开、知情权与公民隐私权的保护——以新闻采访中的“暗拍”为案例而展开分析［J］.学习与探索，2004，（04）：37－41.

［3］过勇.当前我国腐败与反腐败的六个发展趋势［J］.中国行政管理，2013，（01）：60－63.

［4］张亚明，李新华.党风廉政建设下网络反腐的效应分析［J］.行政论坛，2011，（04）：9－11.

［5］张锐昕，刘红波.电子政务反腐败的潜力挖掘及其策略选择［J］.中国行政管理，2010，（09）：77－80.