把握两个基本点切实提高政府公信力

□ 陈玉忠， 杜江先

（山东行政学院， 山东 济南 250014）

在社会转型期， 突发公共事件在导致社会情绪的耐受性和控制点降低的同时， 在弱势群体中也存在仇恨、愤怒、怨恨、敌意等负向情绪。①中国社会科学院社会学研究所发布《社会心态蓝皮书》，调查显示，社会的总体信任指标在2012年进一步下降，已经跌破及格线。社科院： 社会信任度下降 城镇居民满意低于农村 ［EB／OL］. 搜狐新闻，2013－01－08.而社会矛盾容易激化，社会问题和社会危机容易发生，归根结底是政府的公信力有所降低。因此，对政府公信力问题的探讨已经内在地包含了对现代政府政治合法性的关注。

一、公开透明、公众参与是打造诚信政府、提高政府公信力的两个基本点

现代政治学认为， 政府是人们为了摆脱社会争夺的无序状态，出于理性和“同意”而建立社会契约的产物。 公众之所以能通过社会契约让渡个人权利以组成政府并赋予其相应的公共权力， 正是基于对政府及其拥有的公共权力的信任， 政府也因此获得了存在的合法性；而当政府不能兑现政治承诺、违背社会契约时，公众可以收回其让渡的权利， 政府随之也就失去了政治合法性。 政府公信力是现代政府政治合法性的重要内容，是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和形象在公众中形成的一种心理反应， 是公众基于自身期望而对政府运作的基本评价，反映了公众对政府的满意度和信任度。［1］因此，打造诚信政府、提高政府公信力必须把握两个基本点：公开透明、公众参与，正确地面对政府管理中存在的问题，切实提高公众对政府的信任程度。

（一）公开透明是现代政府取得公众信任的前提条件

作为政府与公众沟通的重要途径， 政府信息公开不仅能够使公众了解政府执政理念、行为，而且能够对政府权力运行的整个过程进行监督， 提升公众对政府的信任程度。反之，如果公众知情权得不到保障，缺乏信息， 信任关系就无法建立， 政府公信力也就无从谈起。世界各国的经验证明，越是暗箱操作，越是缺乏透明度，就越会给一些人提供以权谋私的条件；相反，如果保持政府信息公开透明， 使公共政策处于公众的监督之下，就能够降低政策制定和政策执行中的偏执性，提高其有效性。政府将影响公众利益的重大决策、突发事件、重大案件公开化、透明化，把遇到的问题以及解决问题时遇到的困难及时告之公众， 既可以很好地接受公众的监督，防止工作人员的失职，也能够落实公众的知情权，加强与公众的联系，即使有些问题暂时无法解决，也可以获得公众的理解，从总体上增强公众对政府的认同感。因此，公开透明是政府取得公众信任的前提条件。

（二）公众参与是提高政府公信力的核心环节

政府的一切权力来自于人民的授权， 因而政府必须接受人民的监督， 而公众参与是实现人民监督的最有效方式。 公众参与不仅在形式上和实质上赋予了公众表达自己利益诉求的机会， 而且维系了公众与政府之间持续沟通与信任的关系， 保证了政府公共政策的合法性。可以说，公众参与是社会文明程度和国家治理水平的重要标识，是公共生活的重要组成部分。从某种意义上说， 政府公信力是政府权力对公众权利保障的承诺和践约，是政府存在的合法性与价值性的源泉。公众参与政府管理是民主的必然要求， 它真实地反映了政府与公众的关系， 能够使公众的利益得到更好的维护。 公众参与公共管理也为公共事务的有效治理提供了全新的思路。有了公众的积极参与，政府活动所需的信息就更为充分和真实；有了公众的直接监督，腐败行为就会有所减少；有了公众的有效合作，也会减轻因社会事务越来越复杂而给政府管理带来的压力。

当然，政府公信力与公众参与是相互影响的，政府公信力强弱与公众参与程度呈正相关关系。 政府公信力强，公众就会对政府产生信任，公众与政府之间就能够就公共政策进行有效的沟通、 互动并取得政策上的共识， 公众的想法和意见就能够影响政府公共政策的制定和执行，公众的参与意识也会随之增强；反之，如果政府公信力弱，很小的事件也可能引起社会动荡，使社会秩序处于失控状态。 因此， 对转型时期的中国而言， 尤其应当重视公众参与对政府合法性的正向推动作用。

二、 转型时期的政府公信力弱化主要是政府自身问题所致

在社会转型期， 不协调的社会结构使得社会关系处于一种很强的张力之中，社会矛盾容易激化，社会问题和社会危机容易发生。一方面，需要政府冲破体制的藩篱解决改革中出现的体制性难题；另一方面，改革的过程就是政府向社会赋权的过程、 就是消解威权的过程，这样，才能使公共权力逐步回归社会，走上规范化、程序化、法治化的轨道，人民监督政府才成为可能。

（一）政府信息公开透明不足，导致政府信任基础缺少

美国前司法部长克拉克说过：“如果一个政府真正是民有、民治、民享政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动，没有任何东西比秘密更能损害民主，公民没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话”。［2］（p959）显而异见，公开透明是政府取得公众信任的前提条件。为此，许多国家都制定了信息公开法，将传统公权力运作中的“保密为原则、公开为例外”变更为“公开为原则、保密为例外”。然而，这一原则在实际运行中却存在许多问题。

⒈公开透明不彻底。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）颁布以来的实施情况并不理想。 北京大学公众参与研究与支持中心2010年和2011年连续发布的《中国行政透明度年度报告》 中披露了我国部分省级行政单位和国务院下设机构执行《政府信息公开条例》的测评情况，数据显示，被调查的30个省级行政单位行政信息公开六成不及格，国务院下设的43个机构及格率仅为20.9%。［3］从政府公开的信息内容来看，“公开群众不关心的， 不公开群众关心的” 是社会对我国各级政府信息公开的普遍感受和评价。此外，基层政府及其官员面对利益矛盾及社会冲突，习惯于采取新闻管制和消息封锁等措施。众所周知，政府决策不公开、透明不彻底，就很难取得公众的信任、很容易导致群体性事件的发生，进而影响社会稳定。例如：大连PX项目（危险性大型化工项目）从决策立项、审批到环评，涉及到国家发改委、环保部以及大连地方政府，从开始就没想让公众知晓，一直到正式投产后公众产生质疑、批评开始发酵，相关决策部门还是坚持项目“合法、合规、合理”。其结果是演变成上万人的抗议示威事件后， 地方政府才仓促地 （事件当天）做出将大连PX项目立即停产并搬迁的决定。可见，政府决策过程不公开、不透明，公众知情权遭到漠视，就会损害了政府权威、形象，降低政府公信力。

⒉公开透明不主动。按照现代行政的基本原则，信息公开有两种基本形式：一是行政机关主动公开，指无论是否有公众提出请求， 行政机关都有义务通过一定的形式公开，并为公众查阅提供方便；二是依公众请求公开，指如果没有公众的请求可以不公开，但是一旦有请求则必须在一定时间内予以公开。因在“8·26”延安特大车祸现场面带微笑， 陕西省安监局局长杨达才深陷舆论风波， 三峡大学行政管理大二学生刘艳峰向陕西省财政厅和安监局邮寄了申请书， 要求公开陕西省安监局局长杨达才2011年度工资情况。 相关部门这样回复： 杨达才个人工资收入事项不属于陕西省财政厅政府信息公开范围。没过几天，杨官员“落马”，有网友气愤：“有关部门、有关领导装聋作哑，得过且过，怎么能让群众放心？”

⒊政治监督失效。如果政府信息公开透明不彻底、不主动就会造成政府权力脱离群众、 游离于社会监督之外的后果， 而其根本原因在于政治监督实效。 政治监督是回应民意、解决政治危机的制度途径。我国《宪法》规定的政治监督主体很多，如上级、人大、政协等，但事实上却是民意与监督主体之间存在严重的信息流障碍，或者监督主体的能力、手段存在制度上的缺陷，或者动力不足。政治监督最为直接的形式是政治问责，这既是释放政治压力的减压阀， 又是推动干部管理制度改革的契机和动力。官员问责肇始于2003年非典（北京市长、卫生部长被免职），到2009年相关部门出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，问责制度的实施取得了一定的成效， 譬如问责对象不再拘泥于一般干部而是党政领导干部、问责的内容是领导责任、问责必须向社会公开等。但是，目前问责制度还不能完全适应政治监督功能的要求， 干部管理制度如何适应民意诉求已成为制度改革必须面对的重大课题。

（二）公众参与存在问题，导致提升政府公信力的动力不足

从理论上说，凡是政府决策的事项，除了少部分涉及到国防、外交事务以外都是公众参与的范围。目前，我国存在的公众参与范围狭窄、形式单一、组织化程度低等问题，直接影响了公众对政府的信任程度。

⒈公众参与范围狭窄。 公众参与的事项范围是评价公众参与水平高低的重要指标。例如：就人大代表选举而言，我国目前实行的是间接选举制，从实践的角度讲， 如市级、省级、全国人大代表的选举人、被选举人、程序、过程、承诺、践行都与选区的选民没有直接联系，甚至对人大代表的基本信息选民都很难知晓， 更不用说其政治品性、个人道德情操等重要因素，这样的政治参与状况很难说是公众参与应具有的正常水平。 从大连PX项目的决策过程来看，先是地方政府决策，然后报国家部委审核、立项、批准，环保部门环评等等，对于这种可能涉及公共安全的重大项目， 当地公众毫无知情。事后，该项目引发上万人游行示威，这不能不说是公众参与不足导致的后果。

⒉公众参与的形式单一。 公众参与形式是指以普通公众身份进入公共政策制定过程，与政府进行交流、沟通或互动， 以此影响或决定政策制定的具体组织方式和方法。目前，我国公众参与公共政策过程的正式渠道有：人民代表大会和政治协商会议，通过选举人大代表和推荐政协委员的方式参与政策过程；辅助渠道有：党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等。 这些渠道在很大程度上是为了党和政府密切联系群众， 克服领导机关和领导者官僚主义作风而设计的。以人民代表大会制度为例，其主要职责就是集中表达民意和广泛吸纳公众参政议政， 同时也将党的决策和工作布置层层向下传达、贯彻，并为其落实进行广泛动员。但在现实中，集中表达民意以及广泛吸纳公众参政议政的功能往往被弱化。此外，人大代表的结构也存在问题，多年来，党委、政府及主要职能部门的主要官员几乎无一例外地都被“选举”成了全国或省、市人大代表。 各级人大代表中普通公众代表人数极其有限。因此，来自社会底层的“民声”往往被大量“官声”所淹没。在实践中，由于这些制度难以保证普通公众实现对政策制定的有效参与， 因而极大地挫伤了公众参与的积极性和参与热情， 并在很大程度上影响着公众参与的实效。［4］这样的后果将导致公众参与的合法性不足，并严重影响公众参与的广度和深度。

⒊公众参与的组织化程度低。从表面上看，我国公众参与政府决策的渠道很完备，工会、职工代表大会、妇联、共青团、青联、学生会等不一而足，除了农民没有相应的组织之外，其他社会群体都有相应的正式组织。但至少在现阶段，这些组织发挥的功能只是动员性、执行性甚至福利性、娱乐性的工作，［5］在表达自己所代表群体的利益、 参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的功能逼仄，导致非正式组织大量存在。例如：农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式、临时性的组织，补充甚至代替了正式组织发挥其参与功能。 这种临时性组织的团体理性和能力不足，直接影响了组织的自治能力，同时也影响了参与的规范性和有序性， 两者合成就直接影响了公众参与的质量和效益。 而原子化的公众个体要自发地寻求发泄渠道， 只要情绪的累积达到了一定程度，是不可能有序、有效地参与到公共政策制定过程中来的。此外，公众内部的组织化程度也不平衡。越是强势群体，其组织化程度越高；而越是弱势群体，其组织化程度越低，甚至只能依靠秉持社会正义的学者、专家的呼吁才能引起相关部门的重视， 难以发出自己的声音。由此看来，公众的组织化程度直接决定了公众参与公共政策制定的层次。

目前， 我国社会团体在汇总民意方面不能充分地发挥其制度功能， 根本原因在于：新中国成立后，政府对社会团体实施严格的双重管理体制， 即必须先有业务主管单位，再向民政部门申请登记。其结果是：一方面，由政府机关管理的“社会团体”在日常管理方式和管理职能上更多地“类似”政府机关，结果是逐渐淡出社会公众的视线。传统意义上的社团依托主管部门，有的被设置为政府机关人员分流的过渡组织，因此，传统“社会团体”具有浓烈的行政色彩。①典型例子如行业协会，被称为“二政府”，因其效率低下、透明度差、专业化程度低等特点为人所诟病。“不干正事光捞钱？‘官办’行业协会角色遭质疑”。中央已经意识到此类问题，国务院办公厅在2007年下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。深圳试水社团“无主管登记”［N］.新京报，2010－01－25.另一方面，诸多因社会需求而产生的民间组织因找不到主管单位而沦为“非法”，生存艰难或无法生存。

三、提高政府公信力的途径

（一）推进政府职能科学化，夯实政府的信任基础

市场经济的发展要求政府进一步转变职能， 为其提供公共服务。 所谓转变政府职能主要是指政府社会管理职能的转变和管理方式的转换。对此，各级政府都应进行自我职能定位， 进一步明确界定地方各级政府特别是政府各部门自身的职能。 党的十八大报告提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。因此，只有科学定位政府部门的职能，才能夯实政府与公众之间的信任基础。

（二）推进官员问责规范化，提高政治监督水平

在我国， 目前的官员问责制度是以事故严重程度为导向的， 换言之， 事故严重程度决定着官员问责与否、问责官员的层次、官员问责的形式等。这种问责形式对于推动政府管理体制改革起到了重要作用， 尤其是以法规的形式规定了领导干部承担的领导责任是一种突破、一种创新。领导责任的问责是一种政治问责，其功能在于释放政治压力、 推动政府管理体制改革向着健康方向发展。 建设责任政府的重要路径就是健全问责制。党的十八大报告提出健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这为进一步健全问责制提出了明确的要求， 能够推进官员问责的规范化，提高政治监督水平。

（三）推进依法行政制度化，打造权力规范的平台

依法行政是依法治国基本方略的具体体现， 政府依法行政如何直接关系到政府公信力的高低。 推进依法行政，必须切实做到严格、规范、公正、文明执法。法律明确规定了政府应当履行的义务， 违法行政、 不作为、乱作为会直接影响政府公信力。在推进依法行政制度化的过程中， 要更加重视司法机关对政府权力的监督功能，打造权力规范的平台。当前，司法改革正在积极推进中，司法等级化、司法行政化、司法商业化和司法地方化现象还比较普遍， 致使人民法院在居中裁决政府作为一方当事人的法律纠纷时权威不足、 能力不够，加上频频发生的司法腐败案件，更消融了司法的公信力。 大量的上访现象说明基层百姓把解决问题的希望寄托在高层领导身上，高层关注、上级批示又加剧了司法权威的孱弱性。笔者认为，解决问题的出路在于厘清责任的界限，即在推进政府诚信建设中，应当更加重视提高政府尤其是地方政府部门的依法行政意识，提高依法行政水平，为打造诚信政府、提高政府公信力创造良好的法治环境。

（四）增强新闻媒体的公众性，发挥舆论监督功能

要充分发挥媒体的监督作用。 对公共权力机关进行监督是新闻媒体的一大功能。 这在西方国家被称为“第四种权力”。 因为许多腐败案件都是首先被媒体曝光才受到追究的。 这说明只有发挥媒体应有的监督作用，腐败现象才能得到有效遏制。

要改进新闻舆论的内容和形式， 增强新闻的客观性和公众性。新闻媒体报道重点要从各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的公众新闻；改变几乎全部报道政绩的新闻格局， 加大对党政机关中违法行为、不良行为的报道监督力度。

（五）推进政府信息公开透明，优化政府诚信氛围

政务公开不仅是现代民主与法制国家的一项重要制度，而且是预防和治理官员腐败的一项重要措施。增强公共权力运作的透明度， 可以减少暗箱操作带来的各种腐败问题。政务公开是防止滥用权力的制度保证；保障公众知情权， 是促使和保证公众有效参与的先决条件， 信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度。只有保障和扩大公众知情权，使普通公众了解政府决策的过程， 才能使公众参与真正成为一个具体的、有序的行动过程，才能使公共政策更加符合社会发展的需要、人民利益的需要。因此，对于与群众利益相关的各类事项，只要不属于国家机密，都要坚持向群众公开、注重实效的原则。一方面，政府信息公开要更加重视、回应公众的需要，继续做好自上而下主动公开工作，下大力气拓宽、完善依申请公开的渠道，引导、鼓励公众运用《政府信息公开条例》并在实践中不断加以完善。另一方面，要加快政府信息公开配套制度建设，使各项制度相互协调，发挥合力。这既涉及《政府信息公开条例》 实施细则与司法解释的制定，也涉及《政府信息公开条例》配套工作制度的建立，还涉及到相关领域的体制改革，需要统筹协调，系统推进。要全面推进政务公开，增加政府工作的透明度，建立政府与公众对政府有关信息的互动回应机制， 提高政府的反应能力和社会回应能力。

（六）推进公众参与制度化，培养公众的参与能力

随着改革开放的不断深入， 引导公众对公共事务的参与，既适应了社会公众的普遍需求，又能为政府依法履行公共职能创造良好的社会环境。 制度化是组织与程序获得稳定性的过程， 制度化的公众参与对于公众参与政府决策是非常重要的。

1.积极扶持公民组织（社会团体）参与政府政策的制定。民间团体没有政府组织背景，是特定成员由于共同的利益需求而志愿走到一起的， 因而更具有团队精神。在国家政治生活中特别是发生重大事件时，社会团体的骨干分子往往以 “群众代言人”、“社会利益维护者”的身份出现。因此，教育、引导社会团体依法参与政府政策的制定， 对我国和地方各级政府的政治生活会产生重大影响。

2.改进社团管理方式。目前，我国社团组织管理体制弱化了社团的自治权，影响了社团专业能力的发挥。因此，业务主管单位要逐渐从直接管理活动中退出来，减少对社团组织内部事务的行政干预。 对凡是符合成立条件的，政府部门都应该允许其成立；对凡是法律不禁止的，社团组织的活动应该在允许之列。

3.加强社团与政府的密切联系。加强社团与政府的联系， 不仅能够将社会资源引进到政府的部分职能中来，增强政府行政能力；也能够促进社团组织的良性发展， 为社团组织特别是民间社团提供参与的渠道和更为广阔的外部空间， 使政治参与的主体层面在社团组织上得到扩大和延伸。

总之，打造诚信政府、提高政府公信力是摆在我们面前的紧迫任务， 随着我国民主化进程的不断推进和社会管理科学化、法治化水平的不断提升，我国政府的公信力必将提高到一个新的水平。

［1］陈玉忠，邱丽莉.政府公信力的影响因素［J］.党政论坛，2010，（10）.

［2］王名扬.美国行政法（下册）［M］.中国法制出版社，1995.

［3］季燕霞.公民社会兴起背景下的政府公信力建设［J］.廉政文化研究，2011，（04）.

［4］金华.我国公民参与公共政策制定的制度障碍及其对策分析［J］.行政论坛，2007，（06）.

［5］李琳，杨文卉.西安工程机械有限公司工会组织职工休闲钓鱼活动［EB／OL］.http：／ ／www.cr20g.com，2012－11－08.