民生热点：城市农民工住房问题研究综述

2013-08-15谭英俊段瑞琼

行政与法 2013年10期

□ 谭英俊，段瑞琼

（广西行政学院，广西南宁 530021）

随着城市经济的快速发展，农民工队伍也在不断地发展壮大，他们为加快城市化进程做出了巨大的贡献，但其住房问题也日益凸显。可以说，城市农民工住房问题已成为社会各界关注的焦点。因此，研究农民工住房问题，不但有助于改善农民工生活条件、保障农民工的合法权益，而且有助于加快城市发展步伐，维护社会稳定。

一、城市农民工住房问题研究的脉络与发展

（一）研究缘起阶段（2003－2006）

2003年，中央开始对城市农民工问题做出政策上的调整，即以城乡统筹解决城乡二元结构存在的矛盾，积极倡导农村劳动力入城就业，在户籍制度上也进行了相应的改革。2005年，城市农民工住房问题已经引起了中央和各地方政府的高度重视。城市农民工住房问题作为重要的民生问题被纳入到政府工作议程之中。同年，住建部将解决进城务工农民工住房问题列入该年度的工作重点。这个时期，已有学者开始关注这一问题，但介于主题的新颖性，相关研究成果并不多，比较有代表性的如陆强率先撰写的《安居才能乐业——“农民工”的城镇住房问题探讨》，首次提出要重视农民工住房问题研究；［1］张子珩也对我国流动人口居住问题进行了研究，［2］等等。

（二）初步发展阶段（2006－2008）

2006年3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）发布，提出要多渠道改善农民工居住条件。2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）文件下发，再次明文提出要多渠道改善农民工居住条件。这一时期有更多的学者关注城市农民工住房问题，研究成果逐渐增多。其中较有代表性的是农民工城市贫困项目课题组对北京、广州、南京、兰州等地区农民工生活状况、工资水平及公共服务等现状的调查；［3］黄乾基于五城市实证分析了农民工定居城市意愿的影响因素；［4］黄卓宁对农民工住房来源及住房水平进行了实证研究，［5］等等。

（三）逐步深化阶段（2008－至今）

2008年1月10日，建设部等五部委印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，首次提出要将农民工住房问题纳入城市规划，引导用人企业解决农民工住房问题。2009年的政府工作报告首次提出要解决农民工住房问题，把农民工住房保障问题作为一个重大的民生问题来抓。在此背景下，一些地方政府纷纷出台相关政策和规定试图解决这一问题。学界由此对农民工住房问题给予了更多的关注，取得了丰硕的研究成果。有代表性的是：张智对各地解决农民工住房问题的调查与研究；［6］陈春、冯长春对农民工住房状况与留城意愿的研究；［7］丁富军、吕萍基于政策过程视角对转型时期的农民工住房问题的研究，［8］等等。

二、城市农民工住房问题研究聚焦的主题

随着城市农民工住房问题日益成为民生的基本问题，相关成果也不断面世，一度成为学界研究的热点。目前的研究主要聚焦以下主题：

（一）农民工住房面临的突出问题

一些学者通过实地调查、统计分析等方法对农民工住房面临的问题进行了分析。这些问题总结起来主要表现在以下几方面：

1.居住面积小。王凯等学者的研究表明，当前我国农民工人均居住面积为3－10m2之间。［9］国家统计局2006年城市农民工生活质量状况专项调查的结果显示：农民工一般几个人或全家人居住在20－30平方米的房子内。［10］

2.与城市居民居住水平差距大。改革开放以来，我国城市居民的人均住房面积已上升到28m2，是1978年的4倍多。但同期城市农民工的住房条件几乎没有改善。一些学者的调查表明，我国城市农民工的人均住房面积与城市市民之间的差距普遍在4－5倍之间。［11］

3.安全保障低。城市农民工多居住在城乡结合部的出租房，大多交通不便、环境复杂、治安管理薄弱，缺乏安全保障。［12］

4.居住环境差、设施不完备。农民工居住的出租房、宿舍、工棚等大部分没有专职保洁人员，没有物业管理，污水、垃圾处理设施极度缺乏，居住环境脏、乱、差。［13］

（二）制约解决农民工住房问题的因素

学者们对制约解决农民工住房问题的深层次原因进行了剖析，归结起来主要有以下几点：

1.“城乡二元”体制的制约。我国传统的“城乡二元”体制导致了森严的户籍壁垒。因为“户口”问题，城市一系列的住房改革，例如住房货币化补贴、建设经济适用房、廉租房等等，都是针对城市市民的，并没有把农民工包括在内。这种体制制约下产生的政策偏失，进一步制约了农民工住房问题的解决。

2.相关政策和法律缺失的制约。目前，我国没有专门的保障农民工住房权益方面的政策和法律法规。现行社会保障的各种法规、规章等并不适用于农村和非公有制企业，也就是将农民工排除在这一范围之外。农民工住房问题处于无法可依的状态。［14］

3.农民工自身因素的制约。农民工自身的文化素质不高，微薄的收入是其改善住房现状的障碍。加之农民工是一个流动性较大的群体，他们多数以临时居住为主，相当一部分农民工来到城市的主要目的是为了获取劳动收入，较少有在城里长期固定居住的想法。因而他们对住房条件要求低，面对居住条件差的住房，也缺乏维护自身权利的意识。

（三）农民工住房的实践模式探索

近年来，在中央政府的高度重视下，各地结合本地区的实际情况，从多方面对切实解决农民工住房问题进行了实践探索，主要有以下几种形式：

⒈农民工公寓。农民工公寓由政府适度保障，只租不售，价格低廉，在运营中保本微利，旨在解决城市农民工的住房问题。如上海鑫泽阳光公寓，该项目是上海市莘庄工业园区利用自有土地、资金投资建设，为解决园区内落户企业外来务工人员居住问题的一个项目。目前，公寓已有6000多名落户企业员工入住。［15］此外，临沂“一元农民工公寓”也比较典型。“一元公寓”就是每天一元就可住宿的公寓。“一元公寓”已成为我国第一家由财政拨款，政府投资，公益性运营的农民工公寓。［16］

⒉廉租房和公租房。廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。如青岛四方区康居公寓是由市、区两级财政投资建设、迄今为止全国集中建成的最大的廉租房小区。居住在该小区的住户可以享受到不亚于商品房的高质量物业管理服务。［17］而深圳市政府在2006年印发通知，提出对于长期在深圳务工的农民工，可以考虑将其纳入公共租赁房的保障范围内。［18］

⒊住房公积金和鼓励性政策。2009年，重庆市颁布实施了《关于住房公积金管理有关具体问题的规定》，提出进城务工农民工可缴存住房公积金。重庆市是全国唯一一个在政府文件中将农民工列为住房公积金政策覆盖对象的地区。2008年，湖南省出台相关政策，提出要将农民工纳入住房保障体系，指出要对部分农民工贷款买房的行为进行一定力度的支持。［19］

（四）国外解决城市低收入群体住房问题的经验

国外对解决城市低收入群体住房问题积累了较为成熟的经验，对我国解决农民工住房问题具有借鉴意义。具体来说，国外的经验主要有：

⒈政府是主导力量。从日本、德国、新加坡、英国等国家的经验看，国外在解决城市低收入者的住房问题时并不单单依赖市场机制。政府往往会介入保障性住房建设并成为主导力量。例如：新加坡是世界上以政府主导建房并成功解决居民居住问题的典范。［20］

⒉颁布相关法律，明确具体责任。国外在解决低收入者住房问题时，都有相关的法律明确规定政府的责任。通过法律的规定和约束，政府会尽可能地将有限的土地资源和财力投入到公共住房建设中，有效地保障公共住房提供源。如日本的《公营住宅法》、德国的《联邦住宅建设法》等。［21］

⒊建立专职的管理机构。成立独立的专职机构是各国有效解决城市低收入群体住房问题的保障。如新加坡的房屋发展局、日本的住宅局。这些管理机构配备专业管理人员，独立作业，引导和监督相关政策的执行。［22］

4.提供政策性的资金支持。低收入者住房问题中最重要的影响因素就是资金问题。新加坡的强制住房储蓄、德国的房租补贴、日本的住宅金融公库都在解决城市低收入群体住房问题上发挥了重要作用。［23］

（五）农民工住房问题的对策研究

⒈消除改革农民工住房问题的制度障碍。首先，农民工融入城市是社会发展的必然趋势，但是农民工与城市的实质性融合还存在着诸多制度上的障碍。在这些制度障碍中，最关键的是户籍制度。我国户籍制度的弊端不仅体现在户口所在地和工作地的二元化管理上，而且表现为户籍与各项社会福利相挂钩。因此，要解决农民工住房问题，就要弱化户籍制度，消除区域性制度障碍，使农民工真正融入城市。这样，不仅可以将农民工住房问题纳入到城市居民住房保障体系中，也可以使农民工享受到与普通市民一样的社会公共服务。这就为加速农民工的城市化提供了制度基础。其次，现行的土地制度与农民工住房问题存在冲突。在我国现行的土地制度下，农民离开土地之后非但不能从土地中获得收益，还会使土地闲置，造成资源浪费。吕萍、周滔等学者总结了解决农民工住房问题的主要方式与现行土地制度之间存在冲突的根源，在分析导致冲突主要原因的基础上，提出了土地政策调整的建议，包括有条件地将农民工住房用地问题纳入城市土地政策统筹考虑，制定城乡统一协调的土地政策体系等。［24］

⒉努力构建城市农民工住房保障体系。学者们通过实证研究发现，目前，我国的城市住房保障政策主要是针对城市居民中的低收入群体，并没有专门针对农民工的住房保障政策。学者们在研究解决农民工住房问题时，一致认为应将农民工住房问题纳入到城市住房保障体系中。金三林提出应建立 “农民工经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的住房保障体系，通过这个体系，扩大住房保障的覆盖面，把农民工纳入到城市住房保障体系中。［25］魏燕娜提出了农民工同城待遇模式，指出农民工应该享有同城待遇，并探索了同城待遇模式：农民工只要缴纳住房公积金5年或者一定年限，就可以申请住房公积金贷款买房，并且在城市有固定住所的农民工可以向公安机关申请户口迁入，其配偶子女也可以一并迁入。［26］

⒊切实加大对农民工住房的监管力度。学者们的研究显示，由于自身收入低、流动性大等特点，租房已成为农民工的首选。张智在对各地农民工住房问题的调查中发现，全国有许多省市已经在农民工工棚居住标准方面做出了相关规定，其中，杭州、天津和北京的规定较有代表性。［27］但农民工住房问题的监管力度还不够大。对此，有学者提出，政府要采取一定的措施发展租房市场，建立专门的监管机构，并出台相关的政策法规对租房市场进行有效管理。叶红指出，政府应该对出租房市场进行强制性管理，对出租房的基本设施、卫生、安全条件等制定出最低标准，并且强制执行。［28］张协奎等认为各地方政府应成立专门的机构，通过管理保障住房的房源、资金、市场流通渠道等对农民工住房问题负责。同时将解决城市农民工住房问题作为绩效考核的重要指标之一，对政策执行出现偏差的人员进行行政问责。［29］

⒋积极探索支持农民工买房的资金政策。资金问题是解决农民工住房问题的关键。现阶段，虽然农民工的工资水平有所提高，但他们依然负担不起城市居高不下的房价。这就需要各级政府积极探索农民工住房优惠政策，尽可能多地为解决农民工住房问题提供支持。魏燕娜提出可探索公积金异地转移机制，在缩小地区收入水平的基础上，实行全国统一的公积金缴纳标准。发挥农民工输出地与输入地的公积金管理中心的作用，简化住房公积金提取手续，使住房公积金能真正惠及农民工。［30］另外，贺小燕提出，可以通过一些金融措施来缓解农民工住房资金问题，例如建立住房储蓄存款制度。该储蓄制度是消费者为了购房、建房而进行的储蓄行为，存款的唯一用途是为个体购房进行融资。政府通过储蓄奖励的方式，提高住房储蓄贷款对居民的吸引力。［31］毛胜勇提出建立“房屋银行”，通过发行“房屋劵”解决农民工住房问题。由政府建立“房屋银行”，对农民工闲置的房产进行评估，发给农民工相应价值的“房屋劵”，农民工在城市购房时可以通过“房屋劵”充抵相对应的房款。在农民工重新回到农村时，可以通过“房屋劵”到“房屋银行”购回或者重新选择房屋或宅基地。通过“房屋劵”制，可以盘活农村房地产，为农民工在城市购房提供支持，也为农民工回农村生活提供可能。［32］

⒌大力提升农民工自身素质。当前，我国农民工群体的文化素质不高，进城后就业竞争力弱，影响其在城市立足。因此，必须提高农民工的职业技能和文化水平，增强其就业竞争力，提高收入，以此改善住房条件。一方面，政府要根据企业用工需求和农民工培训愿意，组织并开展多种类、多形式的培训，完善农民工就业信息服务，多渠道为农民工提供就业信息，增强农民工自身能力。另一方面，农民工要增强维权意识，要主动学习法律知识，当自身权益受到侵犯时，要学会用法律手段维护自身权益。在企业组织内也可以建立农民工工会，集中力量维护自身权益。［33］

三、城市农民工住房问题研究的评价与展望

尽管城市农民工住房问题研究已经取得了丰硕成果，也在一定程度上有利于改善农民工的生活水平，但从总体上说，城市农民工住房问题仍然比较突出，住房困难依旧困扰着很多农民工。目前的理论研究与实践需求尚有较大的差距，在一定程度上制约着农民工住房问题的有效解决。笔者认为，未来农民工住房问题研究应该注意以下几点：

（一）研究方法应更加科学

目前，对农民工住房问题研究的方法主要是以个别城市的定量分析和逻辑推演的定性分析为主。全国性的定量分析很少，定性分析也主要是采用从现状——成因——解决问题的研究范式。研究陷入了要么定性、要么定量的单向技术线路窠臼，制约了研究结论的信度与效度。在定量研究提出假设、阐释问题的因果关系、揭示问题呈现的规律的过程中运用定性研究方法，有利于更好地解决问题。在进行定性分析时，定量分析的资料也具有较强的解释功能。未来城市农民工住房问题的研究要注重这两种研究方法的穿插使用、相互结合，从而实现工具理性与价值理性的有机融合。同时，农民工住房问题也要由个案分析扩展到总体分析，要特别注意从个案实证分析中提炼出具有普遍指导意义的研究结论，实现个别与一般、特殊与普遍的有机结合。

（二）研究思路应更加开阔

目前，学者们从经济学、社会学、行政学等多元视角对农民工问题进行了较为深入的研究。但这些研究缺乏系统思维和整体观念，研究得出的结论往往呈现只见树木不见森林的状态。农民工住房问题原本就是一个涉及面极广的系统工程，因此，要摒除“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化思维方式，在协调与整合的系统思维中探索治理的新路径。只有以一种整体性思维进行顶层设计和战略谋划，才能使农民工住房问题的研究思路更系统、设计更周全、方法更科学。

（三）研究主题应具有前瞻性

在国务院2010年中央一号文件中首次使用了 “新生代农民工”的提法。所谓“新生代农民工”，主要是指20世纪80年代、90年代出生的农民工，他们占农民工总数的60%，大约有1亿之多。新生代农民工以“三高一低”为特征：受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低。对新生代农民工而言，他们外出打工的目的已与父辈的“赚钱型”完全不同。基于这些特点，他们面临着更严重的城乡双重边缘化的危险。［34］但目前农民工住房问题研究对于这一新兴群体的关注较少，因而需要加大追踪研究力度。

（四）研究对策应注重实效

目前，学界对于解决城市农民工住房问题的思路多集中在政策层面，基本一致的观点是将城市农民工的住房问题纳入到城镇居民的住房保障体系中。但在保障体系构成、政策执行和保障方式等方面提出的具体措施较少，建议的可操作性不足。同时，学者们认为解决农民工住房问题应以政府为主体，企业和住房市场为辅助，但对于具体的责任划分、职责界定、实施措施并没有明确的界定，理论研究仍然停留在学术探讨的层面。因此，未来的城市农民工住房问题研究要更多地关注政策建议的可操作性，要更贴近我国各地的实际。

［1］陆强.安居才能乐业——“农民工”的城镇住房问题探讨［J］.四川建筑，2003，（01）：1－4.

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［5］黄卓宁.农民工住房来源及住房水平的实证研究［J］.珠江经济，2007，（09）：59－73.

［6］［18］［19］［27］张智.各地解决农民工住房问题的调查与研究［J］.城乡建设，2010，（04）：66－67.

［7］陈春，冯长春.农民工住房状况与留城意愿研究［J］.经济体制改革，2011，（01）：145－149.

［8］丁富军，吕萍.转型时期的农民工住房问题：一种政策过程的视角［J］.公共管理学报，2010，（01）：58－66，125－126.

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［10］郝俊英，张煜浛.城市农民工住房问题分析［J］.中国房地产，2009，（01）：73.

［11］［12］［13］张道航.城市农民工住房现状及其解决路径［J］.中共南京市委党校学报，2009，（05）：86－87.

［14］农民工住房问题［EB／OL］.http：／／wenku.baidu.com／view，2010－09－01.