社会保障法之“社会化”解构：基于资金与管理视角

□ 刘志国，杜乐其

（⒈江苏漫修律师事务所，江苏 无锡 214000；⒉江苏大学，江苏 镇江 212013）

源于人道主义与慈善行为的现代社会保障制度在性质上已产生了变化，与传统人道主义与慈善行为的个体化、志愿性等特点不同的是，现代社会保障制度着重强调“社会化”。该种“社会化”属性也是我国传统家庭保障与单位、国家保障向现代社会保障制度转变的催化剂。无论是从社会保障制度运行的物质基础，还是从社会保障制度的运行机制等领域考证，“社会化”已是现代社会保障制度发展的必然趋势，而如何在实践中通过具体的制度安排来彰显这一属性，则对现代社会保障制度的可持续发展具有重要意义。

一、社会保障法之“社会化”属性剖析

（一）社会保障法之“社会化”属性的界定

我国的社会保障制度建设起步较晚，建国后建立的保障制度与现代社会保障制度存在很大差异，更准确的称谓应是家庭保障或单位保障。随着市场经济制度的确立与发展，与之相配套的现代社会保障制度应运而生，而此时社会保障制度的“社会化”属性已得到有关专家学者的重视，“社会化”属性的具体范畴也成为社会全员的共识。

林嘉教授在其著作中曾经提到社会化原则，她认为社会化原则的含义在于将社会保障作为整个社会参与的事业，实现社会保障资金来源的社会化、社会保障管理的社会化、社会保障责任的社会化。［1］（p44）谢志辉认为，社会保障社会化包括对象的社会化、管理的社会化、监督的社会化、基金筹集的社会化、社会保障主体提供的社会化等内容。［2］刘诚在其著作中也对此进行了论述，他认为我国社会保障法制的改革首先体现在责任主体方面的变化，实现了从“国家保障”到社会保障的转变，由国家承担全部责任转变为国家、社会、单位和个人共同负担的多元责任主体；在社会保障的管理体制与基金方面都实现了“社会化”。［3］（p157）此外还有更多社会保障制度的研究人员都提出了在社会保障制度各环节实现“社会化”的制度构想，在此不一一赘述。从以上已有研究成果可知，社会保障“社会化”主要体现在社会保障制度的各环节中，因此笔者认为，我国社会保障法之“社会化”属性应完整的界定为社会主体广泛参与的，在社会保障资金筹集机制、社会保障服务和管理机制、社会保障监督机制以及社会保障权救济机制方面体现“社会化”的法律基本属性。

（二）社会保障法之“社会化”属性的法理依据

笔者认为，社会保障法律制度的“社会化”属性之所以必须被确定以及在实践中通过具体制度设计来彰显，从法理角度分析，无非基于社会保障法法律本位之“社会本位”观与法律利益之“社会利益”观。

⒈社会保障法法律本位观：社会本位。社会本位是对传统个人本位与国家本位思想的超越。任何一个法律部门在确定其调整对象、范围等问题时，都应当有一个出发点，或者说“本位思想”，这是权利义务观念的重心所在。这种“本位思想”通常是由法律所体现的利益所决定的。社会本位在立法中表现为法以社会利益为终极目标，追求公正、效率以达到社会利益最大化。［4］（p37）社会保障法所体现的“社会利益”与传统公、私二元结构法律所保护的个人利益与国家利益在内涵和外延上有着明显区别，因此社会保障法应贯彻社会本位原则。笔者认为，对于社会保障法的社会本位观应从两方面理解：首先，从社会保障对象角度看，社会保障法着眼于保护包括所有社会成员在内的共同利益，而非某个个体成员的私利。只有这样，才能保证社会保障的平等性、正义性和福利性，传统的家庭保障与单位保障因其保障范围的限度而不能看做是真正意义上的社会保障，只有将社会成员都纳入为社会保障的对象，才是真正意义上的社会保障；其次，从社会保障的本质来看，社会保障是一种社会再分配。这种社会再分配的目的是实现社会整体公平，因此这种资源再分配的自然逻辑应为社会强者向弱者再分配、社会富者向贫者再分配。这种再分配必须贯彻社会本位思想，而不能以个人本位为指导原则，否则即会造成保障是个人自己的事情，与他人无关，意味着强者对弱者的生存不负有法律上的责任，最终会使社会保障法的公平正义价值无法实现。

⒉社会保障法法律利益观：社会利益。何谓社会利益呢？庞德为我们很好的诠释了社会利益的内涵和外延，庞德将利益分为三种：个人利益、公共利益和社会利益。庞德认为个人利益是“直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望”；公共利益是指“在政治性组织的社会生活中并以组织的名义所提出的主张、要求和愿望”；社会利益是存在于文明社会的社会生活中，并以各种社会生活的名义而提出的主张、要求和愿望。庞德认为社会利益还可以进一步分为六个方面：一般安全的社会利益、社会制度安全的利益、一般社会道德的利益、保护社会资源的利益、一般进步的社会利益、个人生活的社会利益。［5］（p204－209）庞德的利益分类让我们很清楚的认识到社会利益与个人利益、公共利益的区别所在，尤其他对社会利益范畴的界定深刻诠释了社会保障法所保护的社会利益的直接指向，社会利益范畴中的“保护社会资源的利益”即包括对无法独立生活的人和有缺陷的人予以训练和保护，而“个人生活的社会利益”则包括了个人机会的利益——所有人都有公平、合理和平等的机会与个人生活条件的利益——社会能够及时地为每一个人提供在当时条件下的最低的生活条件的要求。这两类社会利益与社会保障法所倡导的公平正义理念及其保障人的生存和发展的法律宗旨达到惊人的相似程度，为社会保障法的社会利益观提供了法理支持。

社会保障法的产生是对传统公、私法律二元结构的超越，该法所调整的法律利益亦有别于传统公法和私法所保护的国家利益与私人利益，并且在利益保护与实现机制上各有不同。因此，就社会保障法之社会利益实现机制而言，其在利益诉求主体上不能仅仅依靠于某个人或某个组织，而应在社会保障资金筹集、服务管理、监督机制和权利救济等领域充分吸收社会力量的参与，以社会共同体的名义去追求社会利益的最大化及社会安全。因此，社会保障法之社会利益观是社会保障法“社会化”属性的逻辑起点。

二、实现“社会化”属性之路径选择：基于资金与管理的制度构建

现代社会保障制度一旦形成，其“社会化”属性即再无争论。既然有别于传统的家庭保障与单位、国家保障，那么理应在社会保障制度的各环节彰显“社会化”，即在上文中笔者对 “社会化”拙见中所提及到各环节——社会保障资金筹集机制、社会保障服务和管理机制、社会保障监督机制以及社会保障权救济机制体现“社会化”。然而正如众多学者所说，我国现代社会保障制度建设起步较晚，至今尚未达到完善程度，因此“社会化”改革也应是一个渐进的过程，不仅需要漫长的时间，更需要精心的制度设计。笔者认为，上述四个环节的“社会化”趋势势不可挡，但仔细权衡，社会保障资金筹集与管理服务的“社会化”对于现代社会保障制度的可持续发展更具重要作用，惟有制度尚存，才需制度运行中的监督以及事后的救济。因此，笔者认为，进行制度构建是实现社会保障“社会化”的第一要义。

（一）社会保障资金筹集机制的“社会化”

稳定的社会保障资金是社会保障制度运行的先决条件和物质基础。因此必须首先实现社会保障制度资金筹集的“社会化”以保证社会保障制度稳健运行。

⒈当前我国社会保障资金筹集现状。随着我国现代社会保障制度的建立，传统保障制度渐渐的退出了历史舞台，而在改革过程中，“社会化”属性已初现端倪。目前我国在社会保险领域已基本实现了社会保障资金筹集的“社会化”，即由政府、企业和个人三方承担社会保障资金的筹资义务。如城镇职工医疗、养老、失业等保险项目均有企业和职工共同按比例缴纳，而农村中的新型合作医疗资金也实现了政府、与个人的“社会化”筹资方式，这些现有筹资模式表明社会保险资金来源基本实现“社会化”。但我们不能忽视社会保障其他领域的存在，即社会救助、社会福利和优抚安置，这些社会保障项目所需资金筹集的“社会化”机制还处于缺失或不完善状态，主要由各级政府财政资金支持，但笔者认为，囿于政府财政实力的限度，从长远角度看不利于社会保障制度的全面与可持续发展。

⒉社会保障资金筹集过程出现的问题。当前这种筹资模式也存在一些问题，这些问题将给社会保障制度的稳健运行造成潜在的风险，如：筹资范围小、覆盖面窄。一些企业只参加了保险的一项或多项，一些企业根本未参加社会保险，这些现象阻碍了社会保障资金的积累；社会保障资金统筹层次低，不利于充分发挥社会保障的互助共济的功能；缴费水平、待遇标准差异大，这使得各地统筹的社会保障资金规模不一，从而导致社会保障水平出现较大差异；收缴困难，因为实行统筹缴费，在狭隘的部门利益驱动下，一部分企业拒缴、滞缴和逃缴，这也影响了社会保障资金的积累。

⒊社会保障资金筹集机制的“社会化”制度构建。针对当前我国现行的社会保障资金筹资模式及其问题，要想实现筹资“社会化”，必须依赖于合理的制度构建。笔者认为，在继续稳定当前社会保障资金筹集机制的基础上，应采取积极措施、拓宽筹资渠道，夯实社会保障资金基础。

第一，尽快制定社会保障基本法，稳定当前筹资模式。目前我国社会保障法制建设与实践严重脱节，现行调整社会保障领域的法律规范性文件以法规、规章居多，基本法与单行法缺失，这对维持和稳定当前收费制的筹资模式极为不利。由于法律位阶较低，造成实践中单位拒缴、滞缴和逃缴的违法成本较低，长此以往，便会产生一种示范效应，导致更多的企业拒缴、滞缴和逃缴社会保障资金。因此，应加快社会保障基本法律制度体系建设，为社会保障制度的运行保驾护航。

第二，充分发挥非政府组织在社会保障资金筹集中的积极作用，夯实社会保障资金基础。非政府组织，又称第三部门，是存在于政府与市场之外的社会组织，具有组织性、民间性、自治性、非营利性和自愿性的特点。由于非营利组织与社会保障有着很深厚的历史渊源，因此在社会保障资金的筹集方面，非营利组织一方面通过分担一部分社会保障和福利项目来减轻国家的负担，另一方面通过广泛的筹资渠道，填补政府的资金不足。2008年5月12日四川汶川大地震发生后，科技、文化、体育等领域的团体都通过公益活动为灾区奉献了爱心，如中国足协举办的义赛及一轮联赛的票务收入全部捐赠给灾区，而其他诸如作家协会，艺人协会也都纷纷通过义卖、义演等形式为灾区筹集善款，这些非政府组织通过自身的活动以较小成本筹集了大量的救助资金，在一定程度上减轻了政府在社会救助领域的财政支出。由此笔者认为，我国非政府组织在社会保障资金筹集方面将大有作为。据统计，除了正式登记注册的28万余家民间组织外，我国还有大量的第三部门存在，它们活跃在社会生活的各个领域，以各种方式得到党政机关的认可和支持，并获得大量资源，在社会生活中发挥着重要作用。据估计，这些组织的总体规模有200多万家。［6］（p23）如能以正确的法律政策为引导，充分发挥数目庞大的非政府组织的筹资功能，必将会对社会保障制度的全面可持续发展做出积极贡献。

笔者认为，我国在制定和修改非政府组织法律法规时，应确立优先发展社会保障领域第三部门的战略。为社会保障领域第三部门的建立和发展提供各种法律与政策支持，以分担政府在社会保障资金筹集方面的压力。如在法律法规中可以引导和鼓励这些组织通过自身公益活动筹资并按比例向社会保障基金捐赠，将社会团体的公益行为常态化、规范化，政府对于积极从事公益事业的非政府组织可以给予政策上的支持和精神与物质奖励。

第三，引导公司等营利性组织主动履行 “社会责任”。所谓公司社会责任，指公司不能仅仅以最大限度地为股东们赚钱作为自己的唯一存在目的，应当最大限度地关怀和增进股东利益之外的其他所有社会利益，包括消费者利益、职工利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等等，既包括自然人的人权尤其是社会权，也包括法人和非法人组织的权利和利益。［7］作为公司社会责任的法律依据，新《公司法》第5条旗帜鲜明地要求，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任”。

目前，我国有些营利性组织的“社会责任”的履行似乎与法律和道德相背离，而且在实践中企业对“社会责任”的理解存在偏差。随着市场经济制度的确立，我国营利性组织的数量也非常惊人，倘若能通过具体的制度设计引导营利性组织自觉履行“社会责任”，同样也可以起到缓解政府压力，推动社会保障制度发展的积极作用。笔者认为，具体在制度设计上，可以由立法机关对公司法第5条做出法律解释，出台公司“社会责任”量化标准，鼓励和引导公司积极投身社会保障事业，尤其是慈善事业，对于履行“社会责任”良好的公司，国家可以在税收，进出口等政策方面给予扶持和优惠。如可以加大现行税法规定的减税与免税的力度，灵活调整税率等方式引导企业投身社会保障事业；同时还可以通过政府补贴等方式促进企业从事更多公益事业，如目前的“家电下乡”活动。

（二）社会保障管理服务机制的“社会化”

社会保障管理服务机制是社会保障制度稳健运行的重要载体，实现社会保障管理服务机制“社会化”是对传统社会保障管理机制弊端的克服与纠正。

⒈社会保障制度管理服务机制的现状。对于我国目前社会保障管理服务机制所存在的弊端，董保华教授给予了精辟的总结：第一，政府在该“到位”的地方没有“到位”；第二，政府在该“退位”的地方没有“退位”。［8］（p87－90）具体而言，政府在法制建设方面缺位，如关于社会保障费征收及其争议方面的法律法规较为模糊或处于空白状态；而政府在社会保障管理体制中却不能摆正位置，导致现行社会保障制度管理分散、政出多门，运作效率低下。笔者以为，这些缺陷主要集中在社会保障管理服务主体和管理方式两方面。因此，社会保障管理服务机制上的“社会化”主要通过管理服务主体和方式的“社会化”两方面来实现。

⒉社会保障管理服务机制的“社会化”制度构建。第一，通过制定社会保障基本法明确社会保障管理体制，并积极培育非政府组织参与管理社会保障的服务。当前我国社会保障管理呈现“去社会化”趋势，社会保障经办机构依附于社会保障行政部门，成为社会保障行政部门的附属机构，这一地位造成现行社会保障管理成本过高，政府机构臃肿，效率低下，而且更值得担忧的是这样一种体制使社会保障资金始终处于被贪污或挪用的危险状态下，上海社保案的爆发在某种程度上与此体制不无关系。因此，有必要通过立法理顺现行管理体制，赋予社会保障经办机构独立法人地位，并将其定位为社会保障非政府部门。现代社会保障制度一个显著“社会化”特征就是“第三部门组织”占有重要地位，承担大量的社会保障责任，并且由此体现出社会保障法的社会本位特征。因此，在完善现有制度基础上，必须在社会保障制度各重要环节进行路径创新，鼓励社会主体尤其是第三部门参与社会保障制度的各环节。而真正做到非政府组织广泛参与社会保障的管理与服务机制，则需要各种可操作性的措施，具体包括：理顺第三部门与政府的关系，确立优先发展社会保障领域第三部门的战略；建立完善的法律框架；推进信息化建设，积极创造沟通平台；完善有利于社会保障领域第三部门发展的税收政策；完善融资渠道，加大政府财政支持；促进社会保障领域民间非营利组织自身能力建设。能力建设是民间非营利组织自立发展的根；通过宣传教育培育公众公益精神；吸收国外资源，推动社会保障领域第三部门发展。［9］第二，改变政府行政命令性的纵向管理方式，引入平等性质的横向管理方式。自20世纪80年代以来，工业化国家对政府在社会保障领域的功能重新定位，将原来由政府承担的部分公共服务推向社会、推向市场，公共服务市场化的主要形式是公共服务合同出租（或承包）。政府将原来垄断的公共产品的生产权与提供权转让给私营公司、非营利机构等。［10］（p106）政府与非政府组织之间通过签订合同的方式将大量原来由政府承担对生产公共产品的责任转嫁给非政府组织，此种方式大大减轻了政府建立和完善社会保障制度的成本，这也为西方工业化国家社会保障回归“社会化”提供了新的进路。

西方国家成功的经验同样可以借鉴，我国在引入非营利组织进入社会保障管理服务领域后，可通过体现平等性的“行政合同”方式将部分社会保障职能“让渡”给非政府组织。行政合同是指行政机关为达致维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。该协议与一般的民事协议不同，但毕竟也体现了合同法的平等、自愿的原则，如政府与非政府组织可以就合同内容、费用等内容进行协商。通过这种方式政府可以从直接的管理体制中“退位”，从而专心致力于通过制定合理的法律与政策实现对社会保障制度的“间接干预”，并将这种干预限定在法律的范围内。

［1］林嘉.社会保障法的理念、实践与创新［M］.中国人民大学出版社，2002.

［2］谢志辉.中国内地发展社会保障领域第三部门的可操作性措施［J］.学术交流，2009，（10）：133－136.

［3］刘诚.社会保障法比较研究［M］.中国劳动社会保障出版社，2006.

［4］董保华.社会保障的法学观［M］.北京大学出版社，2005.

［5］孙文恺.社会学法学［M］.法律出版社，2005.

［6］中国（海南）改革发展研究院.民间组织发展与建设和谐社会［M］.中国经济出版社，2006.

［7］刘俊海.关于公司社会责任的若干问题［J］.理论前沿，2007，（22）：19－22.

［8］董保华.社会保障的法学观［M］.北京大学出版社，2005.

［9］谢志辉.中国内地发展社会保障领域第三部门的可操作性措施［J］.学术交流，2009，（10）：133－136.

［10］董保华.社会保障的法学观［M］.北京大学出版社，2005.