我国体育政策研究综述①

季谋芳 金育强

(湖南师范大学体育学院 湖南长沙 410018)

自20世纪80年代部分学者提出应“建立体育政策学”[1]、论述“政策在体育发展中的作用”[2]以来,关于体育政策的研究成果,从时间上来看,数量不断增加、质量不断提高;从研究成果涉及的领域和问题来看,包括群众体育、竞技体育、学校体育、体育经济与产业几方面的各类政策和问题;从公共政策的过程和要素来看,涉及体育公共政策问题的提出、制定、执行、评价,体育公共政策主体、环境、资源等。本文以研究成果涉及的领域和问题为横轴,以研究成果涉及的政策过程为纵轴进行综述,期望能概括、归纳出体育政策研究成果的大体状况,为相关研究者提供一定参考。

1 关于群众体育领域政策的研究

与群众体育相关的政策研究主要体现在两方面:一是从历史的角度从整体上梳理与分析群众体育的特点;二是就某一具体问题呼吁建立相应的政策体系或者就某一具体政策探讨其制定、执行等问题。也有二者相结合的。

李益群等在分析中国社会城市化与老龄化基础上,通过大众对体育发展的价值取向与偏好的研究,探讨了中国城市化、老年化趋势对体育发展可能产生的影响以及中国中国体育的发展如何适应其需要,提出应建立相应的政策[3]等等。

冯火红对新中国成立初期(1949～1955年)我国群众体育政策进行了梳理与分析,罗列出这一时期体育工作方针和具体措施,用相关数据和资料论证了这一时期我国群众体育政策是行之有效且切合实际的[4]。肖谋文将我国群众体育政策分为政策产生、曲折发展、探索创新、民主化、法制化四个发展阶段进行梳理,总结了不同阶段体育方针的演变[5]。

丁涛等针对实施社会体育指导员职业资格证书和职业技能鉴定制度过程中的客观需要及可能出现的问题,在理论探索与实际运行的基础上,提出和制定了一系列实施办法和配套规章,初步建立了国家法律、行政法规和部门规章、地方法规衔接配套的政策法规系统[6]。

冯火红采用个案研究法,对新中国成立初期的地方政府群众体育政策执行过程中的特点进行了分析[7]。杜宇峰选取了5项有代表性的体育政策,在全国范围内就执行情况进行了调查。结果表明,上级部门制定的体育政策法规中有26%没有得到执行,有53.6%的体育政策因各种因素没有被完全执行,没有执行和没有被完全执行的体育政策占了79.6%[8]。段长波、钟小燕从政策执行主体、客体、资源、制度、环境几方面对我国群众体育公共政策执行阻滞进行分析[9]。

从目前收集到资料来看,未见关于群众体育政策的评估文献,但针对某一具体的政策、措施的评估研究却不少见,比如“我国城市社区实施全民健身计划纲要评价指标”、“新农村全民健身服务体系评价指标体系分析”、“甘肃省企事业单位实施《全民健身计划纲要》评价指标”等。

2 关于竞技体育领域政策的研究

与群众体育政策不同,竞技体育相关的政策研究成果主要以对某一具体的政策的分析和探讨为主,涉及到“运动员安置政策”、“高水平运动员奖励政策”、“体教结合政策”等具体政策的回顾与反思。主要集中在对具体政策执行不力的思考上。

如李瑞林、刘铮在回顾与解读退役运动员安置政策具体文本的基础上把握国家在退役运动员安置思路的变化,从中总结出存在的问题,并提出了解决问题的建议。[10]张中秋等在对我国参加奥运会和全运会的运动员、教练员和有关人员的调查的基础上,分析了我国现行重大比赛奖项的现状,提出了应实施一次性奖励和终身性阶段奖励相结合的模式[11]。

3 关于学校体育领域政策的研究

学校体育领域内的体育政策研究成果也较多,有的以时间为主线,梳理学校体育政策,分阶段阐述其特点与问题;系统分析学校体育执行问题。但更多的是与具体学校体育政策相关的思考,如与“阳光体育”、“学校体育工作条例”、“国家体育锻炼标准”、“快乐体育”相关的不同视角的研究。由于我国建国后,历来不缺乏与学校体育和青少年体育相关的政策,所以关于这一领域呼吁和建议根据新形势建立政策的研究不多见,但执行却是越来越受关注的问题,近期也有些研究成果。

刘宁等以1979～2008年间的学校体育政策为研究对象,对党的十一届三中全会以来由中央政府层面颁布的与学校体育有关的公共政策进行了整理研究。对30年间学校体育发展特点分析表明,政策内容的军事化、教育化、竞技化导向程度在不同阶段各不相同,并指出某些方面的政策反复出台,如30年间与青少年体质直接相关的政策有41件,认为必须思考政策的执行环节。

王书彦对普通中学体育政策执行力进行了研究,认为能力和效力是学校体育政策执行力的基本内涵。利益权衡是学校校长选择消极执行的主要原因[12],运用特尔菲法通过两轮专家问卷调查,建立起了学校体育政策执行力评价指标体系,并采用层次分析法确定了学校体育政策执行力评价指标体系的权重[13]。将建立的评价指标体系对黑龙江省普通中学学校体育政策执行力进行全面分析和评估[14]。

除了以上从整体的视角考察学校体育政策执行与评估的研究,还有就某一项具体政策展开广泛探讨的成果,如“阳光体育运动开展的障碍因素分析”、“普通高校阳光体育运动评价指标体系构建”、“阳光体育运动量化评价模型研究”等等。

4 关于体育经济与体育产业领域政策的研究

从研究成果数量上看,体育经济与产业方面的研究最多。可能与我国体育产业发展才刚刚起步,体育产业各方面的操作、运行对相关政策的需求与现行法规不完善相矛盾相关。体育经济方面的政策主要集中在税收政策、投资政策等方面。体育产业政策的研究集中在以下几个方面:体育产业政策的内涵与分类体系研究;各门类体育产业政策的研究;国外体育产业政策的借鉴研究;产业政策作用机制的研究;产业政策合理化研究。现有研究对体育产业政策制订、传导、控制、监督、最终的绩效评价,影响其有效运行的利益集团等较为忽视。

宋永平认为体育服务业是构成体育产业的重要经济单位,在对我国体育服务业发展现状探讨后,呼吁应发展我国体育服务业的扶持、培育政策,建议建立合理的体育服务业组织机构;并对体育服务业扶持、培育政策的手段进行了分析。杨明、郭良奎认为体育用品产业集群发展中，存在的产业经营环境恶化、产业集群发展水平不高、产业处于价值链低端、政府职能缺位导致盲目发展集群等问题,呼吁政府应该制定、实施一系列促进我国体育用品产业集群发展的政策。

关于体育产业经济方面的还未见评价方面的研究,但部分研究中也指出,目前政策执行不力的原因之一是缺乏评价与监督。

5 关于国外体育政策介绍的研究

国内学者对于国外体育政策的介绍,涉及到的国家包括美国、英国、日本、韩国、俄罗斯、印度等国家,涉及到的政策包括大众体育政策、休闲政策、作为福利的体育制度、竞技体育政策、体育场馆政策、税收政策、体育保险政策等各个方面。大多数研究成果是在介绍国外政策内容、背景的基础上与我国相关方面的情况作对照,得出一些启示并提出建议。

如崔颖波等详细介绍了日本《关于增进国民健康和体力的对策》、《关于普及振兴体育的基本方案》、《关于面向21世纪的振兴体育方案》等政策出台的社会背景和政策内容,分析了这些政策的特点。胥万兵、金银日通过分析日本社会生活环境变迁,总结概括了日本大众休闲政策和体育政策导向,并从社会发展与变迁对大众体育需求;生活方式变迁与大众体育发展;我国后全民健身计划时期大众体育发展;国民休闲政策对大众体育发展几方面讨论了日本政策导向对我国的启示。周爱光对日本《体育振兴基本计划》从指导思想、举措、保障措施、主要特点几方面进行了详细解析。闫华对中、日、韩三国奥运会后大众体育政策进行了比较研究,从而思考了我国奥运会后体育发展策略。徐通介绍了英国大众体育政策的发展与演变情况,分析了福利制度改革与大众体育政策演变的关系。这些研究成果为我国相关领域政策的制定与执行提供了有益的参考,也有利于我国体育的发展。但实际上,我国体育各领域(除体育产业领域外)并不缺少政策,缺少的是有益于各政策顺利实施的经验,即体育政策执行方面的理论与实践;关于国外体育政策介绍的成果中也鲜有关于他国某类或某项具体体育公共政策是如何制定、执行与有效实施的内容。刘小平、陈华荣从欧盟体育政策《体育白皮书》的制定，对比分析我国与欧盟各国在体育政策制定过程中的参与地位、形式、利益诉求。

6 研究特点与存在的问题

从体育政策研究的基本理论方面来看,未见专门著述,关于体育政策本质、价值、分类、特点等问题散见于少部分文献中,但未进行专门探讨。基本理论研究是体育政策研究的基础,是体育政策研究进步与发展的保证,应该受到应有的关注与重视。

从对体育政策研究的内容来看,呈现以下特点:第一,同时期相比,体育经济与产业方面的政策研究成果多于其他几个方面;第二,从政策过程来看,群众体育与学校体育政策的研究的讨论已经由政策问题的提出、政策制定发展到对政策执行与评估阶段的讨论;竞技体育方面的政策也开始探讨执行问题;而关于体育经济与产业政策方面的讨论还停留在提出政策问题呼吁建立相应政策阶段上,执行问题的探讨较少。第三,忽视概念的界定。众多研究成果中,体育政策、公共体育政策、体育公共政策概念通用,很少有先交代概念和内涵,后进行分析论证的。当前情况下,并不是所有体育政策都体现了公共性,研究中应该作必要的说明。从这一点也可反映体育政策基础理论研究的欠缺。第四,关于各种体育政策执行的分析,大多数都是从执行的要素(执行主体、对象群体、执行资源、执行手段等)来描述执行的现状,并从这些要素及其与政策环境的关系角度去分析执行不力的原因,并给出对策与建议。也未见从公共性角度探讨体育政策的执行。

从对体育政策研究的视角来看,多数研究成果倾向于对某类政策或某一具体政策的历史审视,以时间为轴分为不同的阶段对政策进行回顾、梳理、分析、总结并提出对策和建议;多数研究就政策论政策,尽管分析指出需要建立、制定相关政策,现行政策存在执行不力等问题,也试图寻找原因;但总未逃脱体育这一范畴来研究体育政策的各种问题,从公共政策学、组织学、行为学的视角研究体育政策的成果少见。体育政策除了受体育领域系统内环境与条件的约束,应该还受系统外环境与条件的影响,有政策各方面本身的特征与规律。

从体育政策研究的方法论来看,总体呈现定性与定量相结合的方法。大部分研究运用社会学的研究方法,如访谈法、调查法、文献资料法、逻辑分析法、个案法等具体研究方法;或者思辨、推理等定性方法。关于公共政策研究的方法,如内容分析法、制度论的国家中心研究方法、新制度主义政策网分析法等方法的应用很少见。极少数研究成果运用了公共政策学、经济学、组织学、社会学理论来解释体育政策中的问题,大部分研究成果就问题谈看法,对问题的解释未遵循理论依据。西方关于公共政策研究的主要理论多种多样,涉及政策的本质与价值、政策参与者及其调节、政策决定、政策执行、政策评价、政策分析等方面，但体育领域的政策研究还未见涉及。

[1]罗加冰,夏崇德.建立体育政策学的必要性[J].体育与科学,1988(6).

[2]邝言.政策在体育发展中的作用[J].上海体育学院学报,1987(3).

[3]李益群,骆玉凤,杜文，等.城市化、老年化与中国体育公共政策研究[J].体育科学,2003(3):37-49.

[4]冯火红.新中国成立初期我国的群众体育政策[J].北京体育大学学报,2008(7).

[5]肖某文.新中国群众体育政策的历史演进[J].体育科学,2009(4)89-96.

[6]丁涛.“社会体育指导员职业资格证书制度”政策法规体系的研究与建立[J].北京体育大学报,2001(4).

[7]冯火红.新中国成立初期社会体育政策的特点及经验——以沈阳市为例[J].体育文化导刊,2002(2):13-15.

[8]杜宇峰.我国体育政策的制定与实施机制的研究[J].西安体育学院学报,2003(5):14-15.

[9]段长波,钟小燕.我国群众体育公共政策的执行阻碍及对策分析[J].体育与科学,2011(5):73-75.

[10]李瑞林,刘铮.退役运动员安置政策的演进研究[J].北京体育大学报,2011(2):22-25.

[11]张中秋,石磊,朱学雷,等.对我国高水平运动员实施奖励状况探讨[J].体育科学,1999(3):1-5.

[12]王书彦,孙晓婷.普通中学体育政策执行力影响因素探析[J].北京体育大学学报,2009(2).

[13]王书彦,周登嵩.学校体育政策执行力的评价指标体系[J].体育学刊,2010(6).

[14]王书彦.学校体育政策执行力评价指标体系及实证研究[J].北京体育大学学报,2010(8).