新型城镇化之我见

范朝礼

（作者系原中共江苏省委研究室副主任，现任江苏战略与发展研究院院长）

当前，全国上下再度掀起一股城市化浪潮。不过，此次浪潮是以新型城镇化为主旋律的。新型城镇化已成为全国主流媒体十分关注的一大主题。

一、新型城镇化为何成为热点话题

说到城镇化，可以追溯至上世纪90年代末。那么，时隔十多年，为什么新型城镇化再度成为全社会高度关注的热门话题。我想，至少有四点因素：

党的十八大对城镇化的高度重视。十八大报告先后有七次提及城镇化，而十七大报告通篇只提及城镇化两次。特别是十八大实质上已经将城镇化问题提升到全面建设小康社会的目标高度和加快转变经济发展方式的战略地位来认识。十八大对城镇化的高度重视，自然会引发新一轮城镇化发展热潮。

李克强总理把城镇化视为扩大内需的最大潜力。有资料表明，城镇化地位的提升与李克强总理的执政思路相关，近年来他有十几次在不同场合阐述“城镇化”问题。早在《求是》2009年第15期《保持经济平稳较快发展》一文中，李克强就指出：我们要“协调推进新型工业化、新型城镇化，形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间”。2012年2月，他又在《求是》杂志撰文提出，扩内需的最大潜力在城镇化。在这一背景下，原本就具有投资冲动的地方政府，将视点聚焦于新型城镇化便不足为怪。

新型城镇化的立足点在于加快推进人口城镇化。人口城镇化严重滞后于地域城镇化，是导致我国传统城镇化模式种种诟病的主要原因之一。而城镇化发展的结果如何，与数亿农民的利益关系最为直接。根据2012年的最新统计，我国目前的名义城镇化率已达52%，而实际上至少有2.5亿的农民工没有真正转变为市民。实践证明，大城市对农村人口的吸纳是有选择的，于是便有了“城镇化发展的重点是小城镇”一说。

各级领导程度不同地具有行政推动情结。我国各级领导干部在推动发展的实践中，总有一种“剪不断、理还乱”的行政推动情结。从邓小平1992年视察南方时提出社会主义市场经济的理念到今天，我国市场经济发展至少已有20年的历史了。可时至今日，一些区域发展的决策者和领导者，总还是习惯于单一运用政府的有形之手去推动发展，这种难以舍弃的官本位陋习，同样也深度影响着城镇化进程。最近，被有关媒体炒得很热的所谓“镇级市”建设，就是一个鲜活的例证。

二、新型城市化与传统城市化有何区别

新型城市化与传统城市化相比，起码有四点不同：

认识前提不同。新型城市化与传统城市化的一个根本区别在于方法论。传统城市化的认识前提往往是将城市与农村看作相对独立的两个系统，而新型城市化则将城市与农村看作有机联系、相辅相成、不可分割的一个系统。正因具备这样一个认识前提，新型城市化才更加强调以城带乡的机制与成效。

发展动力不同。传统城市化主要依赖的是传统工业化为其提供的发展动力，新型城市化发展则更多来自新型工业化的驱动。产业向园区集中，产业向集群化、高度化方向发展，都将促进城市产业在空间上的合理布局，新型工业园区与新城区发展的有机结合，也必将促使城市空间由外延扩张转向内涵、有序、高效扩展。

发展方式不同。传统城市化比较热衷于“做大做强”，一味追求城市规模扩张和土地资源占用，是一种以“高投入、广占地、扩规模、快速度”为主要特征的粗放发展模式。新型城市化则体现了以人为本的发展观，更加注重土地等有限资源的高效集约利用，注重人口城市化进程，追求集聚集约发展。

利益驱动不同。从终极目标看，城市化理应给农民带来福音。可传统城市化往往偏重于城市发展，难免在相当程度上以牺牲局部地区的农民利益为代价。而新型城市化坚持以人为本，尤其注重尊重和维护弱势群体农民的利益，通过城乡一体化发展，让农民群体更多分享到城市的先进要素、公共资源和现代文明。

三、江苏应如何推进新型城市化

说到新型城市化，自然应论及与新型城镇化的关系。笔者以为，中央强调并一直沿用“城镇化”的提法，针对全国而言是完全正确并不难理解的，但对于江苏乃至中国东部沿海地区来说，还是提“城市化”为宜。况且，实践已经表明，将“城市化”与“城镇化”当作两个不同概念来使用，容易造成人们思想认识上的模糊或混乱，有人甚至以为“城镇化是城市化的低级阶段，城市化则是城镇化的高级阶段”等。殊不知，城市化与城镇化在本质内涵上并无区别，国际上似乎也没有“城镇化”一说。只是国人习惯望文生义，“城市化”让人感觉偏重于大城市，而“城镇化”则又让人感觉偏重于小城镇。自进入新世纪以来，江苏一直采用的是“城市化”的提法，这是对江苏省情实际的一种尊重，我们完全应该坚持这一提法，没有必要重新更改为城镇化之说。更何况，江苏在近些年的实践中，探索和追求的也正是新型城市化之路。

总而言之，江苏推进新型城市化，必须在现有基础上，坚定不移地走出一条具有自身特色的路子。因为，有特色，才有比较优势；有特色，才有竞争力。

依据省情，谋划新型城市化发展。从经济社会发展的角度考察，江苏省情最为突出的特征至少有四点：一为人多地少，人口密度全国最大。江苏国土面积仅为10.26万平方公里，可在这相对狭小的空间里，却承载了近8000万人，倘若再加上1600万左右的流动人口，则逼近一亿人，平均每平方公里近千人，人均国土面积在全国各省区中最少。二为资源匮乏，人均拥有量全国最低。江苏的资源禀赋十分有限，为发展所必需的耕地、石油、煤炭、矿产、森林等要素资源，都大大低于全国平均水平。比如，人均耕地仅为全国平均水平的2/3，原油探明储量只为全国的0.2%，煤炭也仅为全国的6.83%；三为环境脆弱，承载容量全国最少。江苏在全国开发较早，苏南等地开发强度较大，局部地区环境负荷已相对饱和。全省以占全国1%的国土面积，产出占全国14%左右的工业总量，承载占全国至少6%左右的工业污染，每平方公里的COD、SO2负荷量分别是全国的6倍多、5倍多。四为南高北低，区域发展很不平衡。江苏区域发展呈现出明显的梯度特征，经济社会发展水平苏南最高，苏中居中，苏北欠发达。比如，苏北五市与苏南五市相比，人口大致差不多，所占面积苏北将近苏南的两倍，但产出的GDP、创造的财政收入和吸引的外资等，苏南都相当于苏北的三倍左右。

面对这样一种省情实际，在谋划新型城市化发展时，千万不可轻易怀疑、丢弃或改变坚持了数年的自身特色。把省情作为最重要的依据，就会清醒看到，在全国都在研究和推动新型城镇化发展的宏观背景下，江苏不能照搬照套“以中小城市和小城镇发展为重点”的新型城镇化发展思路，一定不能回过头来重走以小城镇发展为主导的城市化分散发展的老路，否则以江苏极其有限的空间资源是绝对承载不起的。

六策并举，追求城乡发展一体化。从严格意义上说，城乡发展一体化是城市化发展的结果，更是新型城市化追求的目标。早在新世纪之初，江苏就提出了“城乡一体化”的发展理念与总体思路，其后又在全国较早提出推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理等六个方面的一体化发展路径，昆山等地从本地实际出发，还提出了八个方面的一体化路径，这些都是江苏推进城乡发展一体化的切入点和突破口。思路有了，问题的关键便在于，要在制度创新上继续下功夫、做文章。城乡发展一体化的障碍，主要来自二元分割的体制机制。各地应以切实有效的制度与政策的新设计、新举措，鼓励和促进城市先进要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村扩散、现代文明向农村传播，努力让更多改革发展成果公平惠及全体城乡居民。

龙头带动，增强大城市辐射效应。大城市乃至大城市群是区域发展的火车头，更是推进新型城市化的必要条件。进入新世纪以来，江苏始终坚持走城市群及大城市发展为主导的集约发展道路，将城镇群及大城市作为组织省域城镇空间体系的主体形态，建立高效统筹协调机制和分工明确的产业协作体系，促进城市间的互补共赢。目前，全省省辖市及苏南昆山、江阴、常熟等县级市都已跻身大城市行列。这是江苏加快推进城市化进程的一个突出成就。可无论从新型城市化的本质要求看，还是从省域城镇体系的合理构架来看，江苏都还需要将大中小城市的协调发展摆上重要议事日程。全省各地应在重视发挥大城市作用的同时，加强对中小城市和重点中心镇的规划培育，充分发挥其规模适中、活力较强、环境良好、联系农村、方便农民的相对优势，不断完善江苏省域城镇体系，以空间结构的调整保障产业结构的调整。

村庄整治，切实改善农村环境风貌。推进新型城市化，不仅要看城市面貌的改观，更要看农村风貌的改善。针对江苏村庄环境建设严重滞后于城市建设的实际，从2011年起，省委、省政府提出实施“美好城乡建设行动”，大力开展村庄环境综合整治，计划投入1100亿元，用3至5年时间，对20多万个自然村的环境进行彻底整治，力争到2015年使全省村庄面貌实现根本改观。据有关规划，全省20多万个自然村将逐步优化为4.2万多个农村居住点。依笔者之见，对这个问题可能要慎之又慎。对自然村切勿追求数量的减少，而要重在布局的优化。村庄撤并一定要充分尊重农民的意愿，农村集中居住点建设，既不适宜规模太大，也不适宜标准太高。长远看，这些居住点都还是一种过渡空间形态。在村庄整治过程中，一定要坚持因村制宜，分类整治，强化特色，着力塑造“古村保护型、人文特色型、自然生态型、现代社区型、整治改善型”等多元丰富的康居乡村形象。

两化互动，为新型工业化提供载体支撑。新型城市化的一个题中应有之意，就是要把城市化发展与新型工业化结合起来。在实现新型工业化与新型城市化的良性互动上，需坚持把城市规模扩张建立在新兴产业及现代服务业等先进产业发展的基础之上，通过加快新型工业化进程，增强城市的产业支撑力；需坚持把城市人口增长建立在产业结构优化的基础之上，通过产业结构的升级换代，影响和带动就业结构层次的提升，更好地引导和带动农业人口向各级城镇有序迁移；需坚持把新型城市化的优化发展建立在新型工业化纵深发展的基础之上，通过加快城市现代服务业发展和农业现代化进程，增强城市综合服务功能，提升城市空间对新型产业和新增人口的承载力。

资源集约，提升城乡生态人居环境品质。新型城市化的一个重要体现，是遵循资源集约利用的战略思想，合理配置空间资源。江苏提出的“三集中”的理念和思路，对于全省建设资源节约型和环境友好型社会是个贡献。近十年的“三集中”的推进，为江苏推进新型城市化也打下了坚实的基础。全省各地需继续坚持城镇布局集聚，产业发展集群，人口转移集中，土地利用集约；继续坚持提高现有资源的利用效率，改变透支资源求发展的方式，真正走出一条节地、节水、节能、节材的集约建设路子；继续坚持强化大城市的主导作用，促进大中小城市和小城镇协调发展。同时，坚持将生态文明建设贯穿于新型城市化全过程，增强城乡可持续发展能力，科学划定城市生活、生产及生态空间，恢复江苏山明水秀、鱼米之乡的生态风貌，促进人与自然和谐共生。

体制改革，加快人口城市化进程。改革是发展的根本动力，同样也是新型城市化发展的根本动力。如果说，前一段江苏明显加快了地域城市化进程，那么，推进新型城市化，则要将主要精力花在加快人口城市化进程上。针对当前江苏人口城市化严重滞后于地域城市化的现状，更需要下断腕之决心，进一步从体制上开刀，加大对城乡二元结构的改革力度。在户籍制度改革上，还可以在建立城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度的基础上，进一步放宽进城农民的落户条件和标准，为进城农民真正拥有市民身份积极创造条件；在财税金融改革上，按照“多予、少取、放活”方针，除了加快建立财政支农支出稳定增长机制外，还需在民生改善尤其是对进城农民等困难群体的扶助上加大投入力度；在农村土地使用制度改革上，还需重视总结城乡建设用地增减挂钩试点经验，不断健全土地承包经营权流转市场，完善农村集体建设用地使用权管理办法，确保被征地农民基本生活保障制度落到实处。

改革开放30多年来，正因江苏自觉坚持从省情实际出发，积极探索城市化路径，才走出了一条在发展模式上具有研究价值、在发展实践上具有借鉴意义的城市化道路。在未来推进新型城市化发展的过程中，江苏仍应继续保持并增添这一大亮色。