经济适用房寻租行为分析

□文/马胜虎 阳 林

（重庆大学建设管理与房地产学院 重庆）

一、引言

经济适用住房是指“政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”，它是我国保障性住房体系的重要组成部分。自1991年国务院提出大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题以来，我国先后建造了大量的经济适用住房，解决了许多中低收入家庭的住房问题。然而，在近20年的经济适用住房制度实施过程中，也暴露出很多问题，其中较为突出的就是经济适用住房在实施中的寻租行为。

寻租行为在经济学中指个人或组织通过寻求或维持行业内的垄断地位以寻求或维持已经存在的垄断租金的活动，这种通过垄断租金获得额外的利益或好处是人为实现收入或利益转移的行为。在我国现行的经济适用住房制度下，经济适用住房的建造由中央和地方政府规划、推行、资助、监督，但开发和销售权掌控在开发商手中，供给对象则针对城市居民中的中下收入群体，这就使得在经济适用住房建造、分配过程中寻租行为的产生成为可能。

二、经济适用住房实施过程中的寻租行为

经济适用住房从规划设计到建成销售的各阶段都可能出现寻租行为，根据寻租行为主体的不同，可分为以下三种形式：

（一）开发商在建造过程中的寻租。开发商在经济适用住房实施过程中的寻租行为主要表现为经济适用住房建造权的不公平取得。经济适用住房价格由有定价权的政府价格主管部门会同建设（房地产）主管部门规定，其中利润不得超过开发成本与税金之和的3%。看似如此低的利润，很多开发商却都想获得经济适用住房的建造权，因为在垄断和信息不对称条件下，经济适用住房的开发过程中还有很多可获得隐性利润的机会，这就使得开发经济适用住房比开发一般商品房获得更高的利润。因此，很多开发商向有关政府官员进行贿赂，主动寻租。

（二）政府机构有关人员的权力寻租。权力寻租就是指代理行使公共权力的有关国家公职人员寻求租金的机会主义行为，即国家有关公职人员在运用国家公共权力的过程中，由于滥用社会公众赋予他们的管理和运作公共权力而出现的以权谋私的行为或其他腐败行为。

经济适用住房在实施过程中的权力寻租主体是相关的政府官员，即权力的掌握者和规则的制定者，在经济适用住房的配置阶段，他们运用手中掌握的政治权力、经济权力和社会权力，利用信息不对称，不按公开、公平、公正、合理的规则配置经济适用房，而是违反规则，扰乱配置，从中寻租，使经济适用住房这一社会稀缺资源得不到充分合理的利用。

（三）非资格申请者的寻租。非资格申请者的寻租行为表现为没有或不符合《经济适用住房管理办法》中规定的申请人，通过提供虚假信息或通过“疏通”关系并付出一定的交易费用后实现寻租的行为。《2005年中国房地产市场报告》通过对北京、西安、太原三个城市经济适用住房的抽样调查显示：经济适用住房主要满足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高，且很大一部分经济适用住房被用作投资。从房屋使用情况的调查结果看，三个城市经济适用住房自用率平均为70.29%。近30%的经济适用住房没有被申请成功者自家居住使用，很大一部分原因就是因为他们是通过寻租行为获得经济适用住房的。

三、经济适用住房寻租经济行为分析

经济适用住房是一种稀缺资源，当存在寻租行为时，将会导致经济适用住房这一稀缺资源浪费，社会总成本增加，社会福利减少。由于存在以上三种主体的寻租行为，我们将分别对经济适用住房实施中以上三种主体的寻租行为进行分析。

（一）开发商的寻租行为。当不存在寻租行为时，开发商对经济适用住房建造权是通过竞争性投标方式获得，设定以经评审的最低投标价法进行评标。假设某经济适用住房在投标报价中合理的最低报价是BL，某寻租成功的开发商的报价是BS，BS>BL>0，因寻租产生的交易费用为CTR，而对于社会而言，经济适用住房的效益即为与该经济适用住房具有可比性的商品房的效用E。存在寻租行为时的社会净效用为：E-BS-CTR；不存在寻租行为时的社会净效用为：E-BL。因寻租而产生的社会总成本为：BS-BL+CTR。很显然，BS-BL+CTR>0，即开发商因寻租行为而取得经济适用住房的开发权时，将产生BS-BL+CTR的额外社会成本。

（二）权力寻租行为。经济适用住房的建设用地是通过划拨的方式取得，有些机关、事业单位以建经济适用住房的名义取得划拨土地，但实际上是给自己单位的员工建福利房。事业机关单位的员工大多是处于中高收入阶层，由上文社会寻租行为分析结果可知，当这批划拨土地用作建经济适用房时社会效用为E1，而用作建机关、事业单位的福利房时，社会效用将为E2，而机关、事业单位为了掩盖将划拨土地用作建福利房这一事实而付出的社会成本为CTR，CTR>0，即由于权利寻租造成的社会总效益的损失为：E1-E2+CTR，其中E1-E2>0，CTR>0。显然，E1-E2+CTR>0，即由于权利寻租行为而将划拨用地用作建机关、事业单位的福利用房时，将产生E1-E2+CTR的额外社会成本。

（三）社会寻租行为。根据效用函数可知，对于同质的商品，处于高收入段的人拥有该商品所获得的效用低于低收入段者获得该商品时的效用，如图1所示。（图1）

图1 效用与收入分析图

由图1可以看出，为获得经济适用住房，处于高收入段者I2支付CTR>0的交易费用寻租时，对于社会而言，他将获得E1单位的效用，而没有寻租行为时经济适用住房的社会效用为E2，因寻租行为而产生的损失为：E2-E1+CTR。显然，E2-E1+CTR>0，即非资格申请者因寻租行为而取得经济适用住房时，将产生E2-E1+CTR的额外社会成本。

由于经济适用住房在实施过程中存在以上三种行为主体的寻租现象，对社会稀缺资源的配置造成了极大的浪费和社会总体福利的损失。对于经济适用住房制度是否应当继续执行，学术界争议颇大。从2005年两会期间，全国政协委员、西安市原政协主席傅继德提交了“关于停止开发建设经济适用住房”的提案，到2011年2月的武汉市政协委员吴健敏建议，将廉租房、公共租赁房作为保障房主要形式，取消经济适用住房，反对经济适用住房建造一直没有停止。

表1 经济适用住房准入评分表

四、解决经济适用住房寻租行为的策略

针对经济适用住房在实施过程中出现的各种寻租行为，本文引入多指标准入机制和CM模式。

（一）多指标准入机制。经济适用住房的特定目标群体决定了它具有相应的适用性。这一特定的群体达不到申请廉租房的条件，买不起商品房，比起公共租赁房的目标群体，他们又有更强的购买能力，经济适用住房则刚好满足这一需求。经济适用住房相比其他性质的保障性住房有一次性出售而非长期租售的特点。由于现有的准入机制存在很大的问题，在执行过程中很难甄别申请者的信息，这给提供虚假信息申购及权力寻租行为留下了空隙，并且目前我国的经济适用住房申请条件均为强制性约束，只要有一条不符合，则失去了申请的机会。再者，非资格申请者通过提供虚假信息可以获得经济适用住房，所以这种准入机制明显存在不合理性。因此，我们可以进行多指标准入评价，并且运用软约束（如收入等）与强制性指标约束（如户口必须是本地）相结合的准入机制对申请人进行评估。然后，对综合得分较高者配置经济适用住房。本文主张，经济适用住房应当配置给通过评估确定的最需要解决住房问题的申请者，而不是笼统的符合申请条件的申请者，这样才能使经济适用住房这一稀缺资源得到最为有效的配置，并避免配置中的寻租现象。

准入机制要点如下：第一，找出最能体现经济适用住房申请者经济特征的指标，如收入、固定资产、汽车、工作等；第二，由于这些指标对符合性的影响程度各不相同，应由专家对这些指标赋值；第三，根据专家赋值求出各指标的权重βi；第四，对每个指标进行区间划分，并赋予区间标准值δ1；第五，根据申请者的各项得分求出综合得分Φ。

标准应根据某个省或市的具体情况而定，例如收入标准可根据当地的收入水平界定一个基准的收入范围，如月收入在3，000～3，500 元时，给定一个 Ψi值，当收入在 2，500～3，000 元时给定另一个 Ψj值；其他软件约束指标如资产状况、工作情况、年龄结构等也可按照此类做法。最后根据各项得分用权重β加总计算出综合得分Φ，即为某个申请者的最后得分。具体计算过程见表1。根据以上指标对本次申请者提前审核，并将审核结果、各项指标及评估方法公布于众，接受公众的监督，这样可进一步压缩寻租空间。（表1）

（二）CM模式。寻租行为成立的三个条件是政府（或行业协会等权力机构）干预、市场分割、预期的经济租金。缺少其中的任何一个条件，寻租就不会成立。限制寻租就是要限制政府不公正的干预行为。因此，在经济适用住房项目的实施中有必要引入一种机制，使政府在经济适用住房领域的配置权力合理转移，以减少寻租的可能性。

假定某批规划的经济适用住房有X套，则通过以上设计的准入机制取申请人综合得分较高的前X名，组成经济适用住房准业主联盟，再由业主联盟委托一家CM单位进行经济适用住房的建设管理。CM模式指由业主委托CM单位，以一个承包商的身份，采取有条件的“边设计，边施工”的生产组织方式进行施工管理，直接指挥施工活动，在一定程度上影响设计活动。这种通过组建准业主联盟并由它委托CM单位负责经济适用住房建设管理具有以下优点：1、经济适用住房从设计到施工及交付使用整个过程中的监督权力由政府相关部门转移给准业主联盟，这样可以减少政府相关部门对经济适用住房建设过程的权力干涉，进一步限制权力寻租；2、改变以往经济适用住房的配置程序，由先建后配改为先配后建，使申请阶段寻租的空间进一步缩小；3、将建设过程由开发商转换为CM单位进行建设管理，这样可以避免开发商的寻租行为。

CM模式本身具有各种优点，它的合同采用“保证最大工程费用”（GMP），在经济适用住房的整个建设过程中起到管理作用，它不赚取总包与分包之间的差价，并且在与分包商进行谈判时，CM单位会努力降低分包合同价，经谈判而降低合同价的全部利益归业主所有，这有利于控制工程造价；此外，CM单位还能在设计阶段发挥作用，它通过对设计的影响，建造出准业主真正想要的经济适用住房，而不是大户型，甚至被弃购的经济适用住房；CM模式一个更大的优点就是它能规避风险，如果实际工程费用超过GMP，超出的部分将由CM单位承担，这就使得以往在经济适用住房建设过程中没有成本控制动机甚至是故意加大、虚报开发建设成本的行为得到规避。

五、结束语

我国经济适用住房制度中实施过程中确实存在着不少问题，本文分析了经济适用住房在建造、配置过程中的各种寻租行为，并从经济学成本效益分析法定性分析了寻租对经济适用住房这一社会稀缺资源造成的浪费和社会福利的损失。通过引入多指标准入机制使原来经济适用住房的配置从符合申请条件转化为最需要经济适用住房的申请者，使经济适用住房从先建后配到先配后建，避免申请阶段的各种寻租行为；CM模式的引入更可进一步压缩开发商寻租及权力寻租的空间，使经济适用住房这一稀缺资源得到较为充分的利用。

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