土地流转与失地农民收益保障——基于江苏省、陕西省的调研

■张 静

随着社会经济的发展，土地流转现象趋向普遍。中共十七大报告中关于 “土地经营权流转”的论述，反映了中央坚持社会公平、保障农民权益的决心。然而随着土地流转规模和范围的扩大，出现了一些新的问题，比如地方政府缺乏完善的土地流转审批文件，且往往征地补偿过低、耕地占用过多，导致土地流转过程中农民权益的流失等等，这让我们不得不思考如何进行土地流转才能既实现土地规模经济的目标，又保障农民的合法权益不受侵害，真正实现土地流转中的制度目标和农民权益维护的有机统一。

调查区域概况

本次问卷调查在江苏、陕西两省展开，并分别在两省选取了经济发展现状略有差异的3个县 （市、区）中的4个村 （社区），保证了样本数据的可对比性。江苏省、陕西省作为东西两大区域的代表性省域，从历史沿革、社会民俗到经济发展现状都存在很大差异性，这也决定了两省现施行的征地办法、补偿措施与失地农民生活受影响程度的差异性。

陕政办发 〔2010〕36号文件 《陕西省征地统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准》规定：征地补偿标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含青苗补偿费、地上附着物补偿费和社会保障费用，各地可根据本地实际情况，对补偿标准进行适当调整。该文件对陕西省各县域统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准以及平均补偿倍数做了详细规定。

问卷调查与结果分析

本次问卷调查共包括针对村干部与普通农户两部分内容。其中村干部问卷共发放24份 （每个省选取经济发展现状有差异的3个县，每个县选取2个镇，每个镇选取2个村），农户问卷共发放192份 （每个村随机选取8个农户为样本），并全部有效回收，有效率100%。

1.村集体基本情况

从针对村集体的问卷中，我们得到了村集体的一些情况。其中从表1我们可以看出，自营工商业的户数占比总户数的比率普遍较低，最高为村庄2121， 占比24.7%， 最低为村庄1211，占比0.8%，陕西省的村庄中只务农户数占比总户数的比率普遍较高，有3个村庄甚至超过了70%，而江苏省的这一数据较平稳，均低于33.3%。从以上分析我们可以看出，农户对土地有一定的依赖性，务农还是农民的主要收入来源，而这一情况在经济较不发达的西部更为突出。

从表2我们看到文盲在劳动力中占有一定比例，完全脱盲的村庄只有4个，而高中及以上学历的劳动力占总劳动力的比率较低，从中我们可以看出，农村劳动力学历普遍较低，除了务农没有其他劳动技能，意味着农民一旦失去土地，很难发挥专长找到新的就业机会。

2.农户基本情况

从针对农户的调查问卷中，我们得到了农户样本的基本情况。有49%的农户家庭有1－2个学生需要供养，28.6%的农户有1－2位年龄在65周岁以上的老人需要扶养，农户的家庭负担普遍较重。农户的家庭成员在过去的一年大部分给本户工作，而所从事的拿工资的工作也基本是农业务工、建筑工人等技术含量不高的岗位。

另外，全国的耕地面积相对较少，无法依靠耕地面积来实现粮食增产的目标，只能依靠提高单位耕地面积的产量来满足粮食安全生产。所以在农业生产过程中，要加强对农业生产技术的创新，例如使用优质品种培育技术，提高品种性能；在农作物栽培过程中要加强对栽培技术的管理和控制，同时要加强科技投入，对耕地进行科学合理的配置，确保耕地资源更优化，从而不断提高土壤的生产能力。

3.失地农户补偿情况

在对政府对失地农民补偿措施施行情况调查中发现，有失地的农户中，高达60.6%的农户表示征地补偿款没有按时足额发放，在得到补偿款的农户中，有44%的农户不满意补偿额度，只有1户农户因为征地而被安排了工作，且失地农民普遍反应本村没有针对失地农民的医疗、养老保险，或者再就业扶助工作。

4.小结

从此次调查来看，省农户对土地依赖程度普遍较高，因此失地将会对农民的收入及生活水平带来一定影响。从补偿措施施行情况来看，政府执行不力，补偿金、保障款发放不及时情况严重，且由于保障方案不完善，多数失地农民权益依然无法得到有效保障。

结论与对策

从调查问卷采集的信息来看，征用土地确实给以土地为主要经济来源的农民造成了影响，生活受到影响程度较高，普遍反映年收入减少和生活水平下降。而现存的保障措施以及相应的法律制度的缺失共同导致了失地农民合法权益的流失，存在的问题主要有以下几方面。

首先，补偿标准过低。根据江苏省、陕西省现存的征地补偿标准，普遍存在与当地生活水平相比额度较低的现象，农民一旦失去了土地，也就意味着失去了收入来源，过低的补偿款无法解决失地农民的后顾之忧。

其次，保障措施不完善。由于自身缺乏相应技能，难以适应多种需求，失地农民很难找到一份合适的工作。在帮助失地农民再就业方面往往是政府的薄弱之处，各村很少甚至从来没有组织过对失地农民的技能培训，也很少有帮助失地农民再就业的有利政策，导致农民失地后无法再就业而生活受到影响。同时，医疗、养老保险的缺失导致失地农民没有基本的生存保障。

表1 村集体农户基本情况

表2 村集体劳动力基本情况

以上问题的存在使农民对失地后的生活缺乏信心，严重影响了农民流转土地的积极性，在一定程度上不利于农村的土地流转，影响了当地城市化进程。因此，政府制定完善可行的保障措施，维护失地农民的合法权益成为当务之急。

第一，规范征地制度。建立标准的土地征用规范是妥善解决失地农民权益流失问题的关键，而这种规范的建立需要相关部门完善相应制度系统，明确农民土地财产权，严格审批土地征用程序，严防 “钱权勾结”现象，防止滥用公共目的征地。

第二，完善补偿政策。我国现行的征地补偿措施某种意义上是一种政府的强制行为，为农民权益流失提供了不可控空间。因此，各级政府必须完善征地补偿措施，以人为本，充分考虑失地农民的生活成本，制定合理的征地补偿款；建立市场化补偿协调机制，完善多种补偿措施。

第三，建立健全农民权益保障体系。各级政府应完善对失地农民再就业扶助政策，为失地农民的就业给予支持与援助；同时应健全包括最低生活保障、医疗保障与养老保障在内的农村社会保障措施，为失地农民提供长效保障。

参考资料

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