中国区域经济协调发展中的财政体制机制创新研究

郭少康

（福建师范大学，福州 350007）

自1979年改革开放以来，我国经济发展的成就令世界瞩目。然而，在经济飞速发展的同时，我国地区间的经济发展差距问题也日益突出，包括居民收入水平、政府财政收支规模、基本公共服务供给水平等方面都存在较大差距。本文首先分析了我国区域经济发展差距的主要表现，然后通过数理分析，阐明财政与经济发展之间的关系，在深入分析影响我国区域经济差距的财政体制因素的基础上，提出了促进区域经济协调发展的财政体制改革建议。

一、我国区域经济发展差距的主要表现

在我国区域发展战略转变的过程中，区域经济发展差距也在不断地发生变化。本文采用泰尔指数来计算地区差距，并把全国区域差距分为五个部分：东部地区的内部差距，东北地区的内部差距，中部地区的内部差距，西部地区的内部差距与四大板块之间的差距。①文中四大板块划分，东部地区包括：北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南十个省市；东北地区包括：黑龙江、吉林和辽宁三省；中部地区包括：山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西六省；西部地区包括：内蒙古、宁夏、陕西、新疆、西藏、青海、甘肃、四川、重庆、贵州、云南、广西十二个省市。

泰尔指数（Theil）计算的公式：T=TB+TI，其中 TB表示区际差距，TI表示区域内部差距。

其中Gi、Pi分别表示第i个地区的人均GDP与地区总人口，G、P分别表示全国的人均GDP与全国总人口，Gi/G表示第i个地区人均GDP所占的比重，Pi/P表示第i个地区人口占全国人口的比重。

其中s表示第i组中的地区个数，Gij、Pij分别表示第i组中第j地区的人均GDP与人口数，Gij/G、Pij/P分别表示第i组中第j地区的人均GDP与人口数所占的比重。

文章选取人均GDP作为衡量区域经济差距的指标。由于我国从1994年开始实施分税制改革，而且考虑到人均GDP的核算涉及地区人口统计，在1993年前后各地区的人口统计口径有户籍人口与常住人口的区别，所以本文选取的时间段是1994年—2011年。其中1994年—2008年人均GDP数据来源于《新中国60年统计资料汇编》，2009年—2011年人均GDP数据来源于《中国统计年鉴2010》《中国统计年鉴2011》和《中国统计年鉴2012》。以1994年为基期，数据经过地区生产总值指数折算后得到可比价人均GDP。各区域泰尔指数计算的结果如图1与图2所示。

图1 区域差距分布（可比价人均GDP的泰尔指数）

图2 各区域差距所占的比重（可比价人均GDP的泰尔指数）

从图1可以看出，在1994年—2011年期间，各地区间差距总体上呈下降趋势。东北地区和中部地区内部的经济发展差距很小，东部地区内部差距显著缩小，其泰尔指数从1994年的0.143降低到2011年的0.101，下降了29.7%。四大板块之间的经济差距整体上也趋于下降。在1994年—1999年期间，四大区域间的差距基本保持不变，而在2000年—2011年期间，区域经济发展差距明显降低，泰尔指数从0.0465下降到0.0328，下降幅度约为29.6%。四大区域之间发展差距的变化趋势表明，我国自1999年后实施的协调区域经济发展的战略取得了一定的成效。

然而，值得注意的是，相比于其他三大区域，我国东部沿海各省经济发展差距较大。西部地区十二个省市经济发展的差距几乎没有缩小，与东北和中部地区相比，仍然保持在一个较高的差距水平上。从图2看到，在各区域差距占总体差距的比重中，东部地区的内部差距占比60%左右，西部地区内部差距约占20%，四大板块之间的差距约占20%。东部地区内部的发展差距是我国区域经济发展差距的主要来源。如果综合考虑地区基本公共服务水平的差距，我国区域经济发展差距的现实状况更加不容乐观，协调区域经济发展的任务依然较重。

二、导致我国区域经济差距扩大的财政体制因素

新中国成立以来，我国财政体制改革历程按时间顺序大体可分为三个阶段：1950年—1979年的统收统支阶段；1980年—1993年的分灶吃饭阶段；1994年至今的分税制阶段。财政体制相应的经历了过度集权、过度分权与集权分权相对适中的过程。但是，1994年的分税制改革并不是按照发展市场经济的要求而构建新的体制，而是中央与地方政府利益博弈下的产物，带有体制转轨过渡时期的特征。在现阶段，各级政府间事权与财权不对等、税收返还制度具有偏向性、转移支付结构失衡等财政体制因素，加剧了边远贫困地区财力的困难程度，扩大了区域经济差距。

（一）事权与财权不对等

政府事权并不等同于政府的支出责任，但由于政府支出易于衡量，所以一般常用支出责任反映和衡量政府事权。虽然现有的法律及文件提出了划分政府事权的原则，但是对于具体的划分标准与方法，并没有详细的说明，导致各级政府事权划分模糊，难以界定。

尽管中央与地方政府的支出责任有了一定程度的划分，但是划分的程度还比较粗。在中央与地方共同负责的事务中，双方分担的比例没有科学合理的依据，随意性较强，在实际执行中经常存在错位、越位和缺位等现象。

我国税收权限高度集中于中央，中央政府拥有税收的立法权、征收管理权，税收政策的调整权以及制定地方税种实施细则等权限，并且税收收入也集中于中央。1994年的分税制改革将全国税种划分为中央税，中央与地方共享税以及地方税。

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虽然地方税种数量不少，但是税基小，且征管有一定的难度，而有些地方税种如烟叶税、遗产和赠予税等并未开征。从地方与中央本级财政的收入支出关系中可以看出，我国的财权集中于中央，而支出责任却过多的下放给了地方政府。从1994年分税制改革，中央财政收入占全国财政的比重提高到55.7%后，在1995年—2011年期间，中央财政收入的占比总体上趋于平稳状态。而地方政府的本级财政支出占全国财政支出的比重总体呈上升趋势，由1993年的71.74%上升到2011年的84.9%。在1994年—2011年期间，地方本级财政支出占全国财政支出的平均比重为73.56%，而中央财政收入的平均比重为52.29%，中央与地方政府间的事权和财权不对等。而这一问题在省以下各级政府间更加突出，特别是县乡财政收支矛盾尖锐，各地区财力存在明显差距，尤其以贫困地区更甚。

（二）税收返还制度偏向高收入地区

分税制改革把原来属于地方支柱财源的消费税的100%，增值税的75%划归到中央，为了减小改革的阻力，中央政府决定采取税收返还制度来适当弥补地方财源减少。以1993年为基期，分税后地方净上划中央的收入数额，作为中央对地方的税收返还基数，实行增量返还。税收返还的递增率按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3确定，即各地区“两税”每增长1%，中央对该地区的税收返还增长0.3%。

从两税返还的计算方式可知，分税制改革所实行的税收返还制度具有偏向收入能力高的地区的倾向。1993年净上划中央的收入越多，核定的基数就越大，两税收入的增长率越高，两税返还的数额越多。

图3 2007年—2010年中央对地方税收返还的递增率

从图3可以看出，虽然东部地区在2007年—2010年期间的两税返还递增率没有其他三个地区高，但是四大区域之间的递增率差距很小，在此期间，东北地区、中部地区和西部地区的平均递增率仅分别高于比东部地区平均递增率0.0078%，0.0043%，0.0063%。但是，东部地区的初始返还基数远大于其他地区，因此，中央对东部发达地区的税收返还数额高于其他落后地区。2005年，东部地区得到的两税税收返还1489.7亿元，占总量的53%，中部755.8亿元，占26%，西部643.88亿元，占21%（李萍、许宏才，2006）。

（三）转移支付结构失衡

在1994年—2011年期间，专项转移支付占我国转移支付的平均比重约为61.3%，一般转移支付的平均比重约为38.7%，专项转移支付的平均比例远高于一般转移支付的平均比重。虽然一般转移支付的比重总体上趋于上升，但其所占比例仍然偏小，而且波动性大，极不稳定（参见图4）。此外，一般转移支付的种类繁多，例如2011年一般转移支付项目下分15个小项目，大多带有专项性质，与均衡性转移支付存在差别。而专项转移支付的比重偏高，过多的配套资金对于财政贫困的地区而言，加剧了地方政府的财政压力。我国转移支付制度结构失衡，而且转移支付的类目繁多，转移支付的地区分布也不尽合理，并没有充分发挥其平衡地区财力差距的功能。有研究表明，转移支付甚至扩大了省际财力和地区间发展的差距（官永彬，2011；江新昶，2007）。

图4 1994年—2011年我国转移支付的结构

三、深化财政体制改革，促进我国区域经济协调发展的政策建议

经济发展差距是相对的。缩小区域经济差距，协调区域经济发展的关键是在推动沿海发达地区经济稳定增长的同时，必须大力促进落后地区经济更好更快发展，提升其经济发展水平。影响地区经济发展的因素很多，而财政体制便是其中一个非常重要的方面。

深化财政体制改革，合理划分事权，均衡各地区财力，促进各地区基本公共服务均等化既是建设公共财政的目标，也是促进各地区经济发展，缩小区域发展差距的重要举措。本文提出了合理划分事权、推动地方政府自主发债试点、推进财政体制扁平化改革、取消税收返还制度与完善转移支付制度的改革建议，以促进区域经济协调发展。

（一）完善政府事权划分

我国经济社会事务分别由中央、地方、中央与地方政府共同进行管理。完善我国各级政府的事权划分，应该遵循发挥中央与地方政府积极性的原则、权责利对等原则与法制规范原则，并根据公共产品的属性与受益范围对政府支出责任进行科学界定。

全国性的公共产品，比如国防，外交，军事等，目前由中央财政承担支出责任。地方政府主要提供满足本地居民需求的公共产品与服务，比如辖区内基础设施建设，社会治安管理责任等。但是，对介于全国性和地区性之间的公共产品，比如地区教育资源分配、社会保障体系建设等，还需要进一步分清中央与地方政府的主次责任。健全跨区域且具有正外部性公共产品的提供机制，首先必须明确公共产品的具体定义，然后综合考虑公共产品的外溢程度以及地方财力水平等因素，合理划分中央与省级政府的支出责任，且不能因为行政意志而随意调整支出责任的范围与分担比重。省以下的市、县和乡镇政府也必须依据公共产品的属性来划分各自的事权范围。在科学区分公共产品层次的基础上，可以借鉴其他分权国家的成熟经验，采用概括列举法来详细明确各级政府的事权与支出责任，并且以法律法规的形式进行确立，从而能够有效避免政府在提供公共产品与公共服务时存在的缺位、越位和失位等现象。

（二）推动地方政府自主发债试点改革

目前我国财权集中于中央政府，而财政支出分权程度较高。为了解决地方财政困难，中央应该适当下放一部分财权，推动地方政府自主发债试点改革就是一个好的突破口。

2011年3月至5月，审计署对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市的债务情况进行了全面审计。审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。此次审计还发现了地方举债的诸多问题，比如地方举债程序不透明，融资不规范甚至是违规借债，一些地区偿债能力弱，债务风险大。

推动地方政府自主发债改革试点，能够促使发债的程序更加规范透明，易于监督和增强风险的可控性。建设规范的地方举债融资体系，有利于化解地方政府的债务风险，增加地方可支配财力，促进地方政府经济社会发展。2011年10月，财政部印发的《2011年地方政府自行发债试点办法》通知称，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。从该办法的第二条规定看，虽然目前地方自主发债试点和财政部代地方发债没有太大区别，但是该办法所释放出的改革信号，意义重大。然而，2012年6月，《预算法》的二审修正草案否定了一审稿中关于地方举债的正面表述，明确禁止地方政府举债。

中央政府可能是出于地方债务难以控制，而且地方债务失控后，最终将由中央承担的考虑而禁止地方政府举债，确有其合理之处。但是，目前地方税种的收入难以保证地方政府拥有足够的财力，而依赖被动的转移支付存在诸多弊端。因此，中央政府应该继续推进自主发债试点改革，总结经验教训，探寻解决地方财政困难的新路径。

（三）推进省直管县改革

推进省直管县财政体制改革，建设公共财政体制不仅在我国理论界取得了共识（项怀诚，2009；贾康，2011），而且相关实证研究结果表明，省直管县改革对于缓解县级财政困难，增加地区财力有着积极的作用（刘佳、马亮等，2011；毛捷、赵静，2012）。推进省直管县财政体制改革，不仅有利于发挥省级财政在省辖区域内对财力差异的调控作用，缓解县级财政困难，而且能够推动城乡共同发展，促进省域经济协调发展。截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革，约占全国县级总数的54%。

改革虽然取得了初步成效，但也暴露出不少问题。为了进一步完善省直管县财政体制改革，需要注意以下三个方面。第一，统一部署与因地制宜。统一省直管县改革的指导思想与原则，设定改革的大体进程，但切忌实行一刀切的改革模式，要根据各地行政制度改革的现状，有计划的推进财政体制改革。

第二，促进省、市、县事权与财权相匹配。我国基层政府财政困难的原因在于支出责任过多，而财力匮乏。因此，必须科学界定省以下各级政府间事权与支出责任，并以法律形式加以制度化、规范化，防止上级政府随意调整事权，将本级政府的支出责任下放到基层政府。此外，在积极培育现有的地方税种的同时，应该积极推进房产税改革，扩大财源。2011年，被寄予厚望的房产税改革率先在重庆和上海试点。2012年3月，国务院在批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出，要适时扩大房产税试点范围。未来，房产税在增加地方财政收入中扮演的角色值得期待。此外，规范省以下转移支付制度对于增加基层政府财力，促进事权财权对等化也具有重要意义。

第三，推进新旧体制对接与转轨。我国行政体制改革滞后于经济体制改革，在行政体制改革进展缓慢的情况下，应当努力减小新财政体制与现有行政体制的摩擦，推动新旧财政体制的对接与转轨。由于市管县的财政管理模式已经实施运行多年，而且现在大部分地区仍然遵循这一模式。所以，省直管县改革的顺利实施离不开主观思想的转变与客观技术条件的配合。在大力宣传改革思想的同时，也要加快政务管理信息技术的升级与改造，平稳推进新旧制度的更替，缩短体制改革的过渡时间。

（四）取消税收返还制度

虽然税收返还的占比①虽然政府界定的转移支付范围不包括税收返还，而是将其单独列出，但是为了便于整体分析，本文此处的占比指的是税收返还数额占转移支付与税收返还数额之和的比重。在逐年下降，但是其绝对数额仍然较大。税收返还数额从1994年的1799亿元增加到2011年的5039.88亿元，年均增长率为6.25%。因此，取消税收返还制度，既可以避免区域财力差距进一步扩大，又可以将返还数额并入一般转移支付，扩大均衡地区财力的资金规模。

考虑到税收返还制度事关地方政府的既得利益，取消税收返还制度需要一个过渡期。所以，未来应该采取渐进式的改革路径，每年从中央对地方税收返还的数额中提取一定的比例划入到均等化效率最高的均衡性转移支付中。在改革初期，提取的比例应设计得低一些，在以后逐年递增，直至若干年后全部划入均衡性转移支付中，用更加规范的均衡性转移支付取代税收返还。在保证改革顺利进行的同时，又可以保持均衡性转移支付资金规模的持续增加，使资金流向贫困地区，减小地区间的财力差距。

（五）优化纵向转移支付结构

纵向转移支付是上级政府对下级政府财政资金的无偿转移，是为了保证地方地府拥有履行政府职能，管理经济社会所必需的资金。完善资金的分配方式与分配比例是优化转移支付结构的两个重要措施。

转移支付资金分配的目标应该是使人均财力弱的地区获得更多的资金，而目前的分配方式却偏离了既定的目标。财力越强的省份，得到的均衡性转移支付资金越多，我国均衡性转移支付资金的分配机制并不完善（贾晓俊、岳希明，2012）。因此，必须改变以财政供养人口为主导的资金分配方式，削弱财政供养人口在资金分配过程中的影响权重。科学合理地选取指标进行测算，尽可能地减少主观因素与难以量化测度的指标，保证均衡性资金的分配更加客观，公正和透明。对于专项拨款，也应该采取因素法，通过规范的公式来计算专项拨款的数额和配套比率。在专项资金分配过程中，应该根据各级政府的支出责任，考虑各地的不同情况与项目的不同特点，选取客观因素，比如项目的外溢性，建设时间周期，地方财力水平等，进行科学的测算，对资金的使用进行监督，并对资金使用的效率进行考核评价。

关于一般转移支付与专项转移支付的比例搭配关系，尽管并没有一个统一的标准，但结合我国财力分布的现实状况，基于二者的功能目标，必须加大一般转移支付的规模和比重。通过把一些不合理、不规范的转移支付，比如税收返还和一些专项转移支付，并入到一般转移支付，提高地方政府可自主支配的财力。对于专项转移支付项目，要结合经济发展变化与深化财政管理体制改革的要求，清理整合现有的支付项目。专项转移支付是否需要地方政府进行资金配套以及配套资金数额的确定应该以中央与地方支出责任的划分为依据，并出台相关文件规范配套资金的使用。

（六）建立横向转移支付制度

横向转移支付是同级政府之间财政资金的转移，一般是经济发达地区将部分富余的财力向落后地区进行的无偿转移，是均衡地区财力差异，促进基本公共服务均等化的一种手段。我国当前经常使用的对口援助就是横向转移支付的一种形式，但是目前对口支援政策的执行，需要中央政府以行政命令下达，对支援一方的政府缺乏必要的激励，没有形成一种常态化的机制。未来横向转移支付制度的建立与实施需要在以下四个方面取得进一步的突破。

第一，确立横向转移支付的依据。首先，必须解决横向转移支付存在的合理性问题，即为什么发达地区要无偿的支援落后地区。对于这个问题，主要从以下三个方面来理解：一是实现邓小平“两个大局”构想的需要。二是基于生态补偿的需要。东部沿海地区在率先发展过程中，消耗了全国大量的资源，对生态环境造成了很大的破坏。因此，东部地区需要对中西部地区进行生态补偿。三是基于全国居民基本权利均等的要求。

第二，明确横向转移支付的定位。由于同级政府之间大规模的横向转移支付缺乏相应的财力基础，此外，横向转移支付对于同级政府而言，缺乏足够的激励。基于上述原因，我国转移支付制度的设计安排应该以纵向转移支付为主体，横向转移支付为补充，纵向转移支付与横向转移支付各有侧重与分工，构成纵横交错的转移支付体系。

第三，确定横向转移支付的方式与标准。横向转移支付是按财力均等化原则，将发达地区部分盈余财力按照一定的标准与程序分配给落后地区，从体制建设方面遏制区域经济差距扩大。

以地区基本公共服务均等化为导向，确定支付方式与标准。首先，以基本公共服务为标准，划定全国人均财政支出保障线。根据经济社会发展水平，基于保障全国居民生存权和发展权，建立基本公共服务体系。按照基本公共服务的类别分别设定适度的供给标准，并以此核算支出，设定全国人均财政保障线。其次，按照基本公共服务体系内容，分别计算各地区基本公共服务的实际人均财政支出。最后，根据地区基本公共服务人均财力支出高于全国或省财力均值支出的不同倍数，由中央或各省按照不同的比例提取并集中，然后对低于全国平均水平的地区进行转移支付。中央负责统筹协调各省之间的财力差距，省级财政负责均衡各市县间的财力差距（王恩奉、汪文志，2008）。

第四，建立绩效考核体系。横向转移支付的最终目标是缩小区域财力差距，促进全国基本公共服务均等化。因此，对横向转移支付资金使用效率进行科学合理的考核与评价，将直接影响到这项制度安排的成功与否。绩效考核与评价应该同时兼顾公平与效率，既要体现政府意愿，同时又必须遵从经济发展规律。

衡量基本公共服务的均等化效果，应该审查各项基本公共服务的明细开支并搜集相关数据，计算横向转移支付前后地区人均财政支出的标准差或变异系数。除了利用数据直观反映人均财力支出动态变化的情况外，还需要进行实地调研，获取各地区居民对于基本公共服务变化的评价信息，将其也纳入基本公共服务均等化考核体系。为了保证横向转移支付资金投向基本公共服务领域，应该把基本公共服务均等化成效纳入地方官员的政绩考核体系中，建立奖惩机制，切实推进区域基本公共服务均等化。

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