县际财力差异和省内横向财政转移支付制度构想——以山东省为例

于 畅

（山东大学，济南 250100）

一、引言

由于历史原因、地理区位、政府政策、体制设计等主客观因素的影响，我国各地区在经济和社会发展水平上存在着巨大差距。地区间公共财政能力差距是中国经济发展不平衡的一个重要表现，也是导致不同地区在公共服务水平方面存在巨大差异的直接原因。

从1994年分税制财政体制改革至今，我国财政转移支付制度已在中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间初步建立起来。很多学者认为，财政转移支付应该在均衡地区间财力差距方面发挥重要作用，努力消除地方政府之间在财政能力和公共服务水平方面差距，使不同的地区的居民能够享受到水平大致相当的公共服务。但根据一些学者的实证研究，现在的财政转移支付结构非但没有起到均衡地区间财力的作用，反而导致地区间财政能力的差距进一步拉大（曾军平，2000；尹恒等，2007）。本文认为，借鉴国外经验，基于我国国情，建立省际和省内横向财政转移支付制度，是对单一纵向财政转移支付制度的有效补充，有利于推进省际和县际财力均等化，体现公共财政的现实要求。

横向财政转移支付是基于财政能力均等化而设计的一种财政工具。德国、澳大利亚和加拿大等国家在横向财政转移支付的政策实践中已取得成效，建立起一套比较完善的制度。而在我国，仅有对口支援等不规范的类似政策实践。国内学者对横向财政转移支付的认识正在不断深化。对于在我国建立横向财政转移支付制度的必要性，刘溶沧、焦国华（2002）通过对现行财政转移支付制度在平衡地区间财力差异方面的调节效应进行实证性评估，认为现行制度对实现横向平衡没有发挥应有作用，政策实践中应集两种转移支付方式的优点综合使用。王恩奉（2003）也从我国的现实需求和理论依据方面论证了建立横向财政转移支付制度的必要性和迫切性。对于如何建立横向财政转移支付制度，王恩奉（2003）认为必须有一个超越地方利益之上的政府进行调节，并通过预算加以平衡。其他学者也从国外经验借鉴、制度立法等不同角度提出自己的构想。但是，理论界主要着眼于构建省级政府间的横向财政转移支付制度，对于同一省内县级政府间的财力横向转移，还很少有人研究。

对我国地区间财力差异的研究大多从省级政府的角度出发（如曾军平，2000；刘溶沧，焦国华，2002等），而忽略了以一个省为案例分析省内各县市间的差距。其实，不管是发达省份（如广东、山东、江苏）还是欠发达省份（如宁夏、甘肃、新疆），省内各地区之间在经济社会发展水平上同样存在着巨大的差距，县际财力差异也十分惊人。黄佩华等（2003）就曾指出，地方财力的省内不平衡至少与省际不平衡一样严重①黄佩华等.中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003。②如青岛市黄岛区2010年的预算内财政支出应为347890万元，山东省统计年鉴误录为1034499万元，这一错误将导致四项指标的计算结果均大幅上升。。

基于以上研究背景和现实国情，以一个省（尤其是一个发展不平衡的发达省份）为例，研究省内县际财力差异及应对策略是很有意义的，在促进局部财力均衡的同时，可为推进全国省际财力均等化提供经验和思路。本文着眼于构建省内横向财政转移支付制度，来缩小县际财力差异，并主张以发达省份的省内横向转移支付为起点，在全国建立省内和省际横向转移支付体系，为完善我国的转移支付制度和推进地区财力均衡提供了新的参考思路。

二、山东省县际财力差异的实证分析

（一）衡量指标、研究方法和数据说明

在衡量地区间财力差异的指标中，人均财力指标比较准确地反映了地方提供基本公共服务的一般水平，是对地方财力比较真实的反映。人均财力又可从人均财政收入和人均财政支出两方面分别考察。县级政府的财政收入指县地方本级财政收入，代表转移支付前的县区财力水平，是财力初次分配的结果。县级政府的财政支出是本级财政收入和上级政府的净转移支付之和，代表转移支付后的县区财力水平，是财力再分配的结果。因此，人均财政支出指标更能反映县区的实际财力。

本文在衡量县际财力差异时，采用人均财政收入及人均财政支出的变异系数和加权变异系数这一国内学术界使用的测算方法来进一步验证县际财力差异的变迁。下面是对变异系数和加权变异系数的简单说明。

1.变异系数

其中，Yi表示第i个县区的人均财政收入（或支出），表示各县区人均财政收入（或支出）的平均值，n为县区的个数。

2.加权变异系数

其中，Pi为第i个县区的辖区人口，P为各县区人口之和，则表示第i个县区的人口在全省总人口中所占比例，作为权数进行平均。其他字母含义与上式相同。

变异系数和加权变异系数越大，表明县际财力差异越显著。当变异系数大于0.3时，说明已经有明显的财力不均衡，有必要对县级政府间财力分配模式进行优化，以缩小县际财力差异程度。

本文使用的数据来自《山东统计年鉴（2006—2011）》，并结合各地市的统计年鉴对其中几处明显的数据错误做了修正②。讨论的县区包括县、县级市和17个地级市的市辖区，涵盖了山东省140个县级行政区划。在2005年—2010年，未发生行政区划变动情况。县区财政收入和财政支出的口径均为预算内财政收支③即不包括县区本级的预算外财政收支。一般来说，发达地区的预算外收支的绝对规模远大于欠发达地区。。

（二）山东省县级财力差异的度量

1.山东省县际财力差异的绝对值和相对水平变化

绝对极差（DHL）和相对极差（RHL）指标，可用来反映各地区财力差异的绝对值和相对水平变化。绝对极差是人均财力最高和最低县区的人均财力之差，相对极差是人均财力最高和最低县区的人均财力之比，二者分别反映财力差异的最大绝对幅度和最大相对幅度，而并非财力差异的综合反映。表1是根据2005年—2010年山东省各县区人均财政支出所得，从中可以看出山东省各县区的人均财政支出快速增长，同时离散程度也在变大。从绝对极差看，2005年以来山东省各县区人均财政支出的绝对极差呈持续扩大趋势，2010年甚至接近11000元。从相对极差来看，2005年以来却呈不断下降趋势，由2005年的18.36倍下降到2010年的10.97倍。仅从极差这一指标来考察，山东省各县区的财力差异相当悬殊。

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2.山东省县际财力差异及其变迁

为了综合反映各县区的财力差异及变化情况，需计算人均财力的变异系数、加权变异系数。图1和图2分别是2005年—2010年山东省各县区人均财政收入和人均财政支出的各指标计算结果。由于四个指标反映的是同一问题，因此其变化趋势具有一致性。

从图1可以看出，2005年—2008年各县区人均财政收入差异不断扩大，2008年—2010年则有所缩小，2008年各县区的人均财政收入差异达到近年来的最大值。图2中的各指标计算结果比图1中的偏小，说明人均财政支出的县际差异要小于人均财政收入的县际差异，转移支付在均衡县际财力中发挥了一定的作用。但是，人均财政支出的县际差异总体变化不大，未出现缩小的趋势，并存在明显波动。从变异系数这一指标来看，基本都在0.6-0.7之间，远高于0.3这一临界值，说明人均财力的县际差异比较大，仍有很大的调整空间。

3.转移支付的财力均等化效果分析

图1 2005年—2010年山东省各县区人均财政收入差异变化

图2 2005年—2010年山东省各县区人均财政支出差异变化

假设CV0为转移支付前的县际财力差异（用人均财政收入的加权变异系数来表示），CV1为转移支付后的县际财力差异（用人均财政支出的加权变异系数来表示），以TE表示转移支付均等化效果系数，定义。如果 CV>CV，即 TE>0，表01示转移支付起到了均等化县际财力的积极作用。反之，如果CV0

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2005—2007年，TE值不断上升，说明转移支付的均等化效果不断改善；但是，2008年—2010年，TE值略有下降，转移支付效果有所减弱。根据周美多等（2011）的测算，2004年各省TE系数的平均值就达到了0.43，并且呈现逐年上升的趋势①周美多，颜学勇.省内转移支付的财力均等化效应——基于1999年—2004年县级数据的实证研究[J].电子科技大学学报，2011（1）。。山东省的TE系数远低于各省的平均值，转移支付的均等化效果在全国处于下游水平。尽管转移支付对均衡县际财力差异发挥了一定的作用，但离公共服务均等化的目标还相差甚远。继续完善转移支付制度，扩大转移支付的财政均等化效果，仍是一个重要课题。

三、建立省内横向财政转移支付的构想

（一）建立省内横向财政转移支付制度的原因分析

对于如何完善我国的财政转移支付制度，推进公共服务均等化，国内很多学者建议，在优化纵向转移支付制度的同时，应该引入横向转移支付这一政策工具，建立以纵向为主、横向为辅、互相搭配、优势互补的混合转移支付制度。对于引入横向转移支付的原因，王恩奉（2003）从缩小地区间财力差异、促进全国稳定发展、完善分税制财政体制以及实现公共服务均等化等四个方面加以解释，并以财政的分配职能角度给出理论依据。姚原（2010）则基于我国的现实国情，从中央政府财力紧张、地方财力差距悬殊，横向转移支付有一定基础（对口扶持等形式）等三个方面说明建立横向转移支付的必要性。

同一省内县级政府间的横向转移支付与省级政府间的横向转移支付有共同之处，即目标相同，都是为了均衡地区间的财力，实现公共服务的均等化。同时，二者在模式选择上也有相似之处，可以互相提供经验。二者差异主要表现在着眼点不同，省级横向转移支付将全国财力分成均等的大块，而省内横向转移支付将每大块财力进一步分割成均等的小块，后者是其前者向更细层次的延伸，也是前者的必要补充。为了达到最终目标，必须要将二者结合起来使用，单独使用只能实现局部意义上的财力均等化。

以山东省为例，本文从以下五个方面讨论建立省内横向财政转移支付制度的原因。

1.县际财力差异悬殊，强县有能力为弱县提供横向财政援助。由于经济基础、地理位置、政策环境、财政体制以及市场机制固有的缺陷，各县区财力水平差异悬殊。2010年，山东省人均财政支出最高的前20%的县，以人口比例为权数加权平均的人均财政支出为5923元；人均财政支出最低的后20%的县，这一数值为1561元，前者是后者的3.8倍。人均财力的巨大差异造成县际基本服务水平相差很大，出现了明显的经济社会不公平。例如，山东省各地对高龄老人的生活补贴就差异很大，有些县区（如东营市广饶县、滨州市邹平县）的补助额在每月100元以上，有些县区（如菏泽市曹县、临沂市郯城县）则每月仅补助10-20元。

在财力富足的县区，出现了基础设施重复建设，财政资金使用铺张浪费等现象；而财力匮乏的县区，连修路、义务教育等基础投入都无法有效提供，财政上可谓捉襟见肘。县级政府间的横向转移支付具有现实需求和财力基础，对提高财政资金的使用效率，均衡县区经济社会发展水平发挥积极作用。

2.省内横向财政转移支付是发达省份平衡县际财力的有效选择。东部沿海省份，整体的发展水平是远高于中西部地区的，但这并不意味着省内每一地区的经济实力都很强。发达省份的贫困县，就处于一种特别“尴尬”的境地。上文提到，2010年，山东省人均财政支出最低的20%的县区，人均财政支出为1561元，尚不及西部的平均水平。发达省份有义务为欠发达省份提供财力援助，同时也有义务给予省内欠发达地区财力倾斜。由于客观的巨大经济差距和现有纵向转移支付制度的不完善，转移支付的财力均等化效果相当有限。对于山东这种整体发达，局部贫困的省份来说，建立省内横向转移支付制度进行财力在县区之间的“第三次分配”，能够进一步削弱财力分配中的不合理因素，推进财力的横向平衡。

3.县级政府是提供公共服务的基本单位，县际财力均衡应受到更多关注。县级政府的支出责任涉及辖区内的教育、医疗、治安、社会保障等基础公共服务，其财力的强弱直接关系到辖区人口享受公共服务水平的高低。县际的财力均衡，是维护地区经济社会稳定发展的迫切需要。在关注省际均衡的同时，微观视角的县际均衡也要受到高度重视。省内横向转移支付以县级政府为研究单位，实行全省统筹，横向互助，突破了地市一级在纵向转移支付中的桥梁作用，对推动县际基本公共服务均等化有着直接的现实意义。

4.有省级政府的统一协调，便于操作，可行性强。尽管不少学者呼吁建立横向财政转移支付制度，但其在政策实践上一直未被提上议程，一个重要原因就是需综合考虑全国各地的利益关系，打破原有地方利益格局，在处理上中央不得不谨慎从事。在一省内部，情况变得相对简单，省级政府的自主性也大大提高。由于县级政府在整个财力分配体系中处于最低层次，省政府可以从全省整体利益出发，在纵向转移支付的基础上，进行财力的第三次分配。

5.为建立全国范围内的横向转移支付制度提供经验借鉴。县际和省际的横向转移支付制度，在运作方式、计算方法等方面都有相似性。我国建立横向财政转移支付，可先从发达省份内部着手，通过县级政府间的财力援助来积累经验。

（二）建立省内横向财政转移支付制度的方案设计

横向财政转移支付的基本理论依据是公共服务均等化理论和国家财政调节理论，通过财力富裕地区对财力匮乏地区的资金转移来弥补贫困地区的财力缺口，实现地区间财力的横向均衡。基于我国的现实国情，建立一套科学规范、公平公开、运行高效的横向财政转移支付制度是很有必要的。省内横向转移支付制度，是以同一省内的县区为基本单位，将财政资金由财力充裕的县区向财力薄弱的县区进行横向转移，以实现县际公共服务均等化的一项财政政策工具。在构建这一制度时，主要从以下方面加以考虑。

1.省内横向转移支付的运作方式

由于这一制度涉及全省各县区的利益，必须由省政府统一协调，并通过预算手段加以平衡。建议在省财政厅之下设专门机构负责平衡各县区财力，在合理计算财力的基础上建立县际财政平衡基金，财力富足的县区缴付基金，财力匮乏的县区接受基金，以完成财力在县区间的横向转移。由于省内横向转移支付以县区为基本单位，因此在操作过程中可以越过地市一级政府，体现“省直管县”的财政管理思想。省财政厅在构建这一制度中主要发挥制定标准、管理基金和协调运转的作用。为了提高平衡基金的使用效率，保证基金缴付和转移的公平公正，须将基金和其他财政款项一起编制政府预算，并采用市场化运作方式，以便社会公众的查阅与监督。

2.省内横向财政转移支付的资金规模、结构及用途

横向转移支付的资金规模和结构，主要受地区间财力差异大小、财政体制、政策目标等因素的影响。在确定省内县际平衡基金的规模时，一是要考虑县际财力差异的大小，财力差异越大，所需的平衡基金规模越大。二是要考虑转移支付的政策目标，如果更倾向于促进地区公共服务均等化，则需要的平衡基金规模越大；反之，如果更注重地方增收节支的积极性，则平衡基金应控制在较小规模上。三是要考虑现有的财政体制。我国的分税制体制使得政府的层级越高，在初次分配中集中地财力也越多。这就决定了我国目前的转移支付结构要以纵向为主，横向为辅。综合考虑各方面因素，山东省县际横向财政转移支付资金应该占到转移支付资金总量的20%-30%，能在有效均衡县际财力的同时，照顾到发达地区的既得利益。县际财政平衡基金，用于弥补财力匮乏县区的一般预算支出与一般预算收入间的缺口，尤其是用以提供基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，来提高居民的生活水平。

3.省内横向财政转移支付的计算方法

县区的财政收入能力越弱，财政资金需求越大，财政缺口也越大。因此，横向转移支付额度与财政收入能力成反比，与财政资金需求量成正比。假设AFi为第i个县的人均财力（即（县区本级财政收入+上级政府的转移支付）/辖区人口），AF为全省各县区的人均财力均值（即（各县区财政收入之和+上级政府的转移支付之和）/各县区人口之和），Pi为第i个县区的辖区人口，则应缴付或接受县际平衡基金的额度为：

其中ai（00，即AFi>AF时，第i个县应缴付平衡基金，缴付基金之后，其人均财力变为（1-ai）AFi+aiAF；当TRi<0，即AFi

四、基本结论

从对山东省2005年—2010年各县区财力差异的考察中可以看出，县际财力差异基本平稳，且始终保持在一个高水平上。现行的转移支付制度对均衡县际财力起到了一定的积极作用，却远没有达到实现基本公共服务均等化目标的要求。在现有的财政体制下，仅依靠纵向转移支付来调节地区间的财力差异，很难达到预期目标。为了弥补单一纵向转移支付的不足，有必要引入横向转移支付制度，形成纵向为主，横向为辅的混合型转移支付体系。横向转移支付又分为省际的横向转移和省内的横向转移。对于省内发展严重失衡的发达省份来说，建立省内横向转移支付制度尤为必要。本文对建立省内横向转移支付制度进行了一定的探索，从原因和方案两个方面做了简单分析。但是，对于纵向和横向转移支付制度的有效搭配、实施中可能出现的问题以及预期效果评估等内容，仍需要做进一步的研究。

〔1〕 刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新[J].财贸经济，2002（6）.

〔2〕 曾军平.政府间转移支付制度的财政平衡效应研究[J].经济研究，2000（6）.

〔3〕 王恩奉.建立财政横向转移支付制度研究[J].改革，2003（1）.

〔4〕周美多，颜学勇.省内转移支付的财力均等化效应——基于1999～2004年县级数据的实证研究[J].电子科技大学学报，2011（1）.

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〔6〕 王小朋.中国各地区财力差异的实证分析[J].经济论坛，2009（20）.

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〔10〕黄佩华，迪帕克等．中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社，2003.

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