财政需谨慎

武彬

地方债务的问题一直是各方诟病的焦点，在一些人的传统观念中，巨债背后总有财政托底。此次本刊记者专访了中央财经大学财政学院教授温来成。希望能就地方债务化解的财政途径为地方政府带来启示。

《新理财》：目前地方债务的概况如何，是否在可控的范围之内？

温来成：现在地方投融资平台的债务大体上有两部分：银行贷款和城投债，前者占80%左右，后者不足10%，且城投债的期限大部分较长，一般在7年以上。这两年到期的，一部分是银行贷款，另外一部分是2009年发行的5年期地方债。现在据审计署的数据显示，有些地方政府债务率已经达到100%以上，而一般而言应该保持在80%左右。现在来看，化解危机的常规手段还是能得到有效的运用来防止系统性风险的发生，所以说目前的地方债务还是可控的。

《新理财》：从短期来看，财政方面现在可以有哪些措施来应对地方债务危机呢？

温来成：首先我认为还是要调整财政的支出结构，安排好相应资金，保证到期的债务能还本付息，因为这涉及到政府的信用问题，可以想象政府一旦违约，产生的影响将会很大。目前来说，地方投融资平台的违约率近乎于零，当然这并不是说现在这些投融资平台本身没有问题，而是地方政府自身“想了一些办法”来解决。

再就是可以采用现在很多地方都在用的方法—借新债还旧债。这实际上是一种债务的重新安排，可能不一定减少债务的总量，但可以延缓债务的偿还期限。比如我们近年用发行新债的资金来偿还到期的旧债，中央财政最多的时候将发行新债的一半用来偿还当年到期的本息，地方财政也可以考虑用这个办法。这是目前防范系统性债务危机爆发的一个比较有效的方法，给政府留下了比较大的回旋余地，比如今年是债务偿还的高峰期，我们可以通过发新债的方式把高峰期推迟到5年以后。

《新理财》：从长期来看，您认为应该采取哪些有效措施呢？

温来成：我认为长期而言地方债的化解还是需要依靠当地的经济发展、税源的增加来实现。我们说政府债务其实是地方税收的预付，将来还是要用税收来还的。另一方面是修改《预算法》，允许地方政府发行债券，特别是市政债券。现在地方政府为了绕开《预算法》，利用投融资平台来发债，发的名义上是企业债，而实际上还是地方政府债券。

再有就是要深化财税体制改革。我国现行分税制财政体制从1994年开始到现在，中央和地方的关系还是需要进一步的调整。比如通过改革财政管理体制赋予地方政府以地方税的部分立法权和比较大的管理权限并完善地方税体系，使其有比较强的偿还能力和独立的财源。现在的情况是自改革以来，中央和地方的独立税种出现萎缩，而共享税却在增加。除了以前的增值税以外，现在将企业所得税、个人所得税都纳入共享税体系，而在“营改增”之后，共享税的比例就更大了，会引起中央和地方的重新博弈。现在中央和地方的关系已经到了一个不得不调整的地步。有个很不好的信号，2011年中央财政本级收入占全国财政收入的比重下降到了49%，而在市场经济条件下中央本级财政应该达到60%以上，支出70%应该在地方政府，中央通过转移支付在地方实现，一般的规则是这样的。而现在的情况是，分税制使得共享税的比例太高了，这就导致中央的独立收入在萎缩，地方亦然。所以在这方面入手可以直接解决地方政府偿还债务能力的问题，形成独立的税源。

《新理财》：您认为给地方发债权还存在哪些难点和阻碍？此外，国家给地方发债权是一个放权的过程，在这个过程中您如何看待集权与分权？

温来成：首先，我们国家是单一制国家，与联邦制国家完全赋予地方独立的发债权，情况还是有很大区别的。比如说，假如我们真的能修改《预算法》给地方发债权，那么中央政府对地方的发债规模和发债结构、包括发债的时间还是要进行相应的调控和管理，不能完全把这个权力给地方。而且从我国现行的体制来说，地方人大虽然具有一定的约束力，但约束力还是比较小的。想要靠地方人大来约束地方政府发债不太现实。所以要中央进行宏观调控，保证全国的地方债务和中央政府的债务在国家可控的范围之内。

我们国家不可能向联邦制方向发展。我们的发展方向是保持中央财政（中央政府）占主导地位的前提下，给地方一定的自主权。或者可以这么说，以中央集权为主，适当分权为辅比较现实。而不是像联邦制国家那样，州政府是联邦主体的模式，那种权限，不符合我国国情，也不现实。我们还是要维护国家的统一和政令的畅通。因此，发债权即使给了地方也要加以控制。比如日本此前实行地方政府发债，由中央审批，进行行政控制，这对我们还是有一定借鉴意义的。

《新理财》：除了中央政府的规制，是否还有其他的力量来约束和规范地方发债的行为呢？

温来成：现在我们国家已经是市场经济，那么发债的约束力除了中央政府还包括市场的约束。比如中央虽然给地方政府核定了发债的额度，但是当地政府在市场上发行的债券能否卖出去，那就取决于市场的力量了。特别是我们国家预算公开、政府财务信息公开之后，诸如银行、证券公司及各类投资者在认购地方政府债券的时候，还要考虑这个政府的财力如何、信誉如何和出现违约的可能如何，市场本身也有督促其完善自身治理的力量。现在我们发债主要是通过公开的市场，通过招投标的方式来发行，所以说现在如果想发债，既要有中央的行政控制、也要有市场对其的约束力。假如某个政府负债累累、偿还能力不足，信用评级很低，那么这个政府要发行债券就要付出更高的成本，或者是卖不出去，这样地方政府也会形成一定的自律。

另外在制度上还可以设立警戒指标。比如债务余额占GDP达到多少之后，就要停止其发债，或者减少发债的额度。现在地方政府的债务管理，比如河北省制定的地方政府债务管理制度中就设立了具体的数值，就是说要保证地方政府发债不超过警戒线。而现在大部分地方没有这种制度或者还存在着制度的不完善，现在审计署查出的债务，已公布的36个地方也有一部分到现在还是没有地方政府债务管理方面的制度，这就是比较危险的，也就是说等于“敞开口子”了。

《新理财》：您认为地方政府拥有发债权的时间还会很长吗，其中改革的关键是什么？

温来成：现在我们国家已经在上海、浙江、广东、深圳、这些地区进行试点，这个试点就是在国务院核定的指标之内自行发债。

我认为这个过程的重点还是在于《预算法》的修改，因为我们国家《预算法》中明确规定除国务院规定外，地方政府不允许发行债券。如果要加速这项改革的进程那就需要加快《预算法》的修改进度。《预算法》修改稿已经提交给全国人大审议，而且已经审议到了第二稿。如果说在这五年之内能够通过，并且允许地方政府发债，那这个时间会比较快一些。但是现在这个阻力非常大，因为在第一稿中允许地方发债，而到第二稿的时候却倒回来了，这就说明有不少人反对。因此，要加快推行地方政府发债制度改革，长远解决地方债务危机，《预算法》的修改是关键。