财政透明度内外

石云峰

7月5日，清华大学发布了“2013年中国城市政府财政透明度研究报告”（以下简称《报告》），报告显示，我国289个城市政府财政透明度总体很低，即使排名第一的上海市在总分400分中也仅得到178.78分，远不及格。

《报告》认为，在现阶段，提高我国公共财政的透明度已经成为限制公共权力、加强社会监督、整治官员腐败、增强执政合法性、推进民主与法治发展的一项基础性制度建设。

近二十年来的信息与传播技术革命深刻改变了包括公众与政府在内的所有社会关系，重塑公共治理方式。与此同时，政府财政公开透明的交易成本也极大的降低，在技术上具备了向社会完整公开财政信息的条件。清华大学公共管理学院课题组希望通过本研究报告推动政府与社会，共同为改善我国的公共治理而努力。

财政透明度水平低

《报告》显示直辖市政府的财政透明度情况居前列，计划单列市政府次之，省会城市政府弱于计划单列市但是仍好于其他地级市政府的总体水平。发达地区和欠发达地区的市级政府在财政公开排序前三十位中各占一半、广东省的市级政府在财政公开方面居全国之首，中部的安徽省紧随其后，而华东发达地区则相对滞后。

但排序最高城市的得分均未仍超过总分的50%，得分超过总分38%的城市仅有十个，占全部城市数量的3.5%。这反映了目前我国各市政府的财政透明度普遍处于较低水平，和国外发达国家相比还有很大差距。

评价结果表明：

1）在“纳入预算机构和部门”部分，市级政府结构及职能公开情况较好，但国有企业和本级财政结构图公布情况较差；企事业单位公开、群团、民主党派与工商联、市委党委这三部分的公开情况有待加强。

2）在“一般性预决算收支情况”部分，比较全面与完整地公布一般性财政预决算情况的市级政府近占少数，而且公布中也存在着口径、方式以及公布时间缺乏规范性等问题，相当一部分地级市政府未能主动公布此类信息。

3）在“财政专户与政府债务情况”部分，目前我国大多数城市政府在财政专户管理资金、政府债务等方面的财政信息十分不透明。在全部的289个城市中仅有呼和浩特、鄂尔多斯、淮北、安庆、萍乡、鹰潭、威海、临沂、平顶山、南阳、北海、遵义、酒泉等13个城市政府公开了这方面的信息，而且并非完整与全面的披露该项的内容。其中，只有淮北和遵义两个市政府公开了政府性债务数据。该项工作亟待加强。

4）在“国有资本经营与国有企业收支情况”部分，除了北京、上海、贵阳、淮南、青岛等城市公开了部分国有资本经营预算收支决算总表中的内容之外，绝大多数城市的国有企业财务信息均没有公开，国有企业公布的情况最差。

全口径财政透明指标体系

现阶段我国政治治理具有与其他国家不同的特点，国际通行的政府财政透明度评价指标难以准确衡量中国政府的财政公开情况，这决定了我国政府财政透明度研究的指标体系与国际做法存在差异。因此该课题组在国际通行标准的基础上，综合考虑中国政府财政活动的各类因素，对财政透明度衡量的指标进行了调整和补充，建立了评估中国市级政府财政透明的方法与相应的全口径指标体系。

《中国全口径财政透明指标体系》包括四大部分：1）纳入预算机构和部门；2）一般性预算（决算）收入与支出情况；3）专户（前预算外财政）与政府债务情况；4）国有资本经营与国有企业收支情况。这四部分指标各自的分值各位100分，总分值共为400分。在不同指标下，赋予了具体的详细分值，以求尽可能全面、准确、系统、完整地评价我国市级政府财政信息的公开情况。

财政透明良好做法指南

目前，中国政府财政公开还没有统一的标准。从中央到地方往往是基于自身的判断和认识，有选择性地公布部分财政活动的相关信息。这使得各政府部门、各地区政府的财政公开做法存在极大的差异，限制了财政透明度的一致性、完整性与准确性。该课题组在全国市级政府财政公开的实践之上，根据全口径中国财政透明度指标体系并结合国际货币基金组织提出的财政透明的基本原则，提出了《中国市级政府财政透明良好做法指南》。主要内容如下：

（一）纳入预算机构和部门信息公开。市级政府部门和其他有关公开部门的结构、关系以及职能是财政透明度的核心内容。良好做法要求：

1）市级政府公开财政供养的部门的结构图或列表；2）市级政府、市级党委须公开下属的行政部门的结构图和图表，对各部门承担的行政职能做出清晰而详细的说明；3）市级政府对所有的企事业单位按照其承担的职能或者经营所属的行业分类，并提供每下属系统名录和列表；4）公开群众团体系统下具体单位的信息；5）公开所有当地民主党派和工商联的列表，并详细说明每个党派以及工商联的内部组织架构和职能；6）公开市人大、政协的内部机构和职能；7）公开市级政府下属国有企业以及投融资平台的名录，并对他们的职能做出说明。

（二）公开政府一般性预、决算情况。公布一般性预算、决算的收入与支出情况是财政透明度的基本部分。良好做法要求：1）公布公共财政（原一般预算）预、决算收入与支出总额，公共财政预、决算收入与支出“类”级科目的具体数额，以及“款”级科目的具体数额；其中，转移性收入与支出公布到“类”级科目的具体数额，以及“款”级科目的具体数额；2）公布政府性基金收入总额（“款”级科目）和“项”级科目的具体数额；政府性基金支出的“类”级科目和“款”级科目的具体数额；3）公布财政预、决算每一资金使用主体（机构及部门）的收支情况；4）公开《年度财政总预、决算报表》及预算报告编制基础。

（三）市级政府财政专户（原预算外财政）与政府性债务公开。公布专户财政和债务时财政透明度的重要部分。良好做法要求：1）公布当年专户（原预算外）收入、支出的总额及收支明细项目；2）公布专户（原预算外）转移性收入、支出总数及收支明细项目；3）公布政府直接债务余额和结构；4）公布政府负有担保责任的其他债务余额和结构；5）债务当期的偿还本息的结构与数额。

（四）国有企业经营情况。良好做法要求：1）公布地方国有资本经营情况预决算表；2）公布当年国有资本经营收入、支出总额及明细；3）公布国有企业总资产、总负债、总收入情况；4）要求主要国有企业公布财务报表。

《报告》还指出“实际上，该良好做法不仅适用于各市级政府，也同样可用于省级政府（直辖市政府就是省级政府）和中央政府的各部委局办等独立单位。作为一个参考性指导方案，既可以为政府的财政信息公开工作提供统一的方法，促进公共治理改善；同时也能够作为公众对政府财政透明度的判断标准，便于实现社会监督。”