预算关系民主法治

吴晓灵

财税改革是一个非常复杂的改革，也是我们今后改革非常重要的领域，因为财税改革直接反映了政府和市场的关系，政府和社会关系，还有中央政府和地方政府之间的关系。在这里我只讲一个非常技术性的问题，但也是建立一个科学的财税体制非常关键的问题，就是修改预算法为责任政府奠定法制基础。

预算法是责任政府的法制基础，是一部体现国家基本经济制度的重要法律，规范一个国家预算编制、审查、批准、执行调整、监督以及决算和其他预算管理活动的全过程，将政府全部收入与支出行为纳入法定程序，它既是政府经济权力分配的主要依据，也与公众生活和民众权利息息相关。

制定一部好的预算法，有利于建设一个公开、透明的责任政府，从加强社会建设，改善民生的角度来看，需要我们建立提供公共服务和保障民生的公共服务型预算。从民主法制角度来看，需要规范政府规范和收支行为的法治型预算。从推进政治体制改革发展人民民主角度来看，需要建立保障公众预算知情权公开透明型的预算，预算看起来是一个帐务问题，但是它实际上是和我们国家的经济建设，民主法治建设和政治改革密切联系在一起。

从上个世纪1908年美国第一次建立纽约市政府预算开始，到1929年美国大部分的州都建立了州政府预算和联邦政府的预算，被人们称为是美国上个世纪的进步时代。

这个进步就是从建立了预算制度，约束政府，建立责任政府开始的。预算法修订有很多问题，但是我认为有这么几个最关键的问题。第一个要建立预算编制、审批、执行、监督的有效制衡机制，强化预算的约束，建立责任政府。预算是政府履行职责的保证，建立预算的制衡机制，目的是在保证政府履职基础之上，落实人大及其常委会发挥国家权力机关作用，把权利限制在法律规定的范围之内，这样一个作用。我们要是有了这个预算法制衡的机制的话，才可以把权力关在笼子里。

第一，权力怎么分配呢？有这么几个环节。第一个就是财政编制和执行国家预算，第二全国人大及其常委会审查批准财政预算决算和人大职权范围内的预算调整。第三实行国库集中收复制度，单一国库帐户开设在深入银行，并由人民银行办理国库的全部收支在预算资金、收支过程中通过审核预算级次、分成比例、预算科目、拨款用途，预算和用款计划，退库文件进行监督。第四审计署对预算执行结果进行审计并向全国人大及其常委会报告。这是预算制衡的四个环节。

第二，要制定全口径精细化的财政预算，需要统一对各类政府性资金的认识，需要预算科目的细化。统一对公共预算、政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算的认识，规范各类资金的收支原则，不能简单授权国务院来制定办法，我们的预算法二审稿把这个政府性基金，国有资本经营预算，社会保障预算的制定写了一句话，要制定这些东西。但是这些个预算它的收支基本原则是什么，基本程序是什么，怎么样进行管理，我想一部法律应该给予界定的。

我认为这些争议在修法过程中展开并取得共识，特别是国有资本经营与预算，牵扯到怎样看待国有企业在整个经济当中的地位和国有资本经营预算得到的利润应该怎么样进行分配问题。现在国有资本经营预算，第一上交比例比较低，第二上交的预算按照去年2012年的国有资本经营预算，上交预算93%全部都又返回到国有企业当中，只有7%的金额花在了社会保障和公共预算当中。我们就要看到国有资本的利润到底应该怎么样来分配才更加合理，这些标准实际上是在社会中引起共识的。

各类预算资金按功能分类，和经济性质分类，并细化为类、款、项目。公共预算支出按照其保障功能分类，还有它的经济性的分类，在预算我们按照内款项目进行细化之后，应该合理划分全国人大、国务院、财政部、预算单位预算编制权限和相应的预算调整权限，实现预算科目法定。并不是说所有的预算科目都要到人大来，我们应该划定一个人大要审到什么样细的程度，包括哪些科目由法定调整，哪些科目由行政权限来调整。

第三，实行国库单一帐户制度，确保财政收支公开透明，收入法定应是财政收入的基本原则，税费罚款均匀应有法律法规的依据。国库单一帐户是全部收入纳入预算和增加透明度的制度保证。分散开立各种用于预算资本收支的财政专户不利于预算资金的全面清晰，也容易滋生寻租和腐败。

在商业银行开立零余额的授权支付帐户是国库单一帐户的辅助手段，它与国库单一帐户共同构成国库单一帐户体系。因为各个预算单位还有一些零星的支出，其实需要一个零余额帐户来帮助他完成。财政所有的活动如果要是没有一个技术上的保证的话，原则是难以落实的。财政帐户的单一统一、是保证所有的资金进入到监督视线之内非常重要的基础。第二基础就是国库的全部收支，通过国库直接支付和授权支付，是国库集中收付制度的核心，也是财政收支活动受到监督控制的制度保障。

国库直接拨付就是稳定的、大额一些钱，从国库财政下达命令，直接到了预算单位，而只有一些零星的支出可以在商业银行开立零余额的帐户来进行管理，这样的话，就保证了所有的钱，当它运动的时候，都能够被国库办理的人具体来说现在是中央银行办理国库，这样的话，就能够被他所看到。技术是实现原则的保障，因而对国库单一帐户体系的理解和对国库集中收付制度的界定，是关系预算完整、公开、透明的制度保障。

第四是完善政府会计制度、编制政府资产负债表的基础上建立政府债务管理制度，应尽快完善政府会计制度，编制政府资产负债表。政府债务是中国经济生活中的现状，通过立法予以规范，对政府债务实行上限管理，允许发行市政债券为有收入的市政建设融资。

硬化财政支出预算，建立中长期滚动预算机制，发挥财政政策的宏观调控作用。差额预算制度具有顺周期的财政作用，在差额预算制度下，实际上在当年之内只要不突破预算赤字，财政支出和收入都可以实现同步增长的，这个时候实际上在财政情况好的时候，往往税收部门为了不要税收涨得太快，会放松一码，而到财政比较困难的时候，经济比较困难的时候，税收就会比较严厉一些，应该产生了一种顺周期的作用，这个不太好。因而我们主张硬化支出预算，对政府债务进行上限管理。

从修法中凝聚共识，以法律来推进制度变迁，公开透明来强化约束，是完善财政预算制度的共识，这一点无论从政府，还是全民都是有共识的。在这样的共识基础上，我们希望我们的法律应该定得更严格，更超出我们现在现实财政运行的稍微超前一步。法律的明确规范有利于推动行政实践的前进，比如细化预算，比如国库集中收付，比如落实人大的审批监督权力，这些其实都不是现在提出来的新的原则和目标，我们多次改革都提出来了，但是到现在还没有落实，我们希望把这些个过去我们在改革中所提出出的原则，能够用法律的方式把它确定下来，用法律的落实来推动实践的前进，修法执法不是少数人的事儿，社会公众的参与可以积聚社会正能量，推动改革有序前进。

现在审计署每年都对财政预算执行情况、决算情况、还有各个单位的预算执行情况做审计报告。财政每一年通过人大也在公布他们的预算，希望全社会所有关心政府改革和财税改革的人，能够重新审视这些公布的材料，来审议一下、评判一下我们在实践中哪些地方做好了，哪些地方做得不好，共同推动改革的前进。

（作者系中国人民银行副行长，本文系其在博源基金会成立五周年学术论坛上的公开发言）