农业科技财政专项资金绩效评价的指标体系——以江苏省农业科技自主创新资金为例

周 娜， 王 莹， 张 腾， 顾 军

(1.江苏省农业科学院财务处，江苏 南京 210014;2.南京农业大学金融学院，江苏 南京 210014)

随着公共财政改革的不断深入，预算绩效管理成为完善公共财政体系和预算管理体制的趋势，而绩效评价作为绩效管理的内在要求，是考核绩效目标实现程度、落实绩效理念的“行动派”，成为近年来各级财政部门大力推进的重要工作。江苏省作为较早进行绩效管理的省份，2005年便开始了绩效管理的探索;2006年制定了《江苏省财政支出绩效评价办法(试行)》(苏财绩［2006］11号);2010年起以省政府令发布了《江苏省省级财政专项资金管理办法》(第63号省长令)，明确提出了财政专项资金绩效评价的目标和要求;2011年又对18个部门的62个财政专项资金开展绩效评价工作，涉及资金近1.20×1010元;2013年更将绩效目标管理部门扩大到24个，涵盖经济贸易、环境保护、社会保障、教育、农业等多个领域。

在逐步将财政专项资金的绩效评价纳入常态化、规范化的同时，也面临着种种问题，如评价机制不健全、绩效目标设定不合理、评价结果不准确等［1］，特别是指标体系的设计极大影响着绩效评价结果的公正、合理、有效。因此，本研究以江苏省农业科技自主创新资金为例，通过一系列、全方位、多维度的评价指标对专项经费使用效益进行分析、测评，构建适合农业科研不同类型项目的绩效评价指标体系，为财政支出专项经费的管理提供依据。

1 江苏省农业科技自主创新资金简介

江苏省农业科技自主创新资金(简称自主创新资金)设立于2007年，是用于支持农业科技持续、稳定、自主创新的基础性科技计划资金，是江苏农业三项工程和科技成果转化专项的源头性科技计划资金。近年来，省级财政不断加大支持力度，从设立初期的1.50 ×107元到 2011 年突破1.00 ×108元，2012年增加至1.30×108元，2013 年达到1.45 ×108元，7年累积资金投入4.85×108元。投入规模不断扩大，专项资金的管理要求也随之严格，如何构建科学的绩效评价指标体系，优化配置农业科研资源，成为自主创新资金管理中亟需解决的问题［2］。

2 农业科技财政专项资金绩效评价指标体系构建

2.1 指标体系的构建原则

农业科研项目评价与其他科研项目评价有所不同，农业的弱质性、项目结果的难衡量性、经济效益往往无法衡量等特点决定了科研项目绩效评价指标体系的复杂性，因此，应对农业科研项目的自身特点进行研究，依据分析结果来对评价指标进行设计。建立绩效评价指标体系时，应遵循以下原则。

2.1.1 全面性与重要性相结合原则［3］农业科研涉及科研项目、经济社会发展等多个维度，在绩效评价指标设计时应充分考虑到指标的多维全面性。但绩效评价是一项复杂的工作，指标过多会增加数据获取难度和评价成本，因此要在全面反映项目绩效的基础上去粗取精，用尽量少而重要的指标反映尽量多的信息量。

2.1.2 管理评价与效益评价相结合原则 效益评价考察的是科技活动的直接成果以及产出的直接、间接影响，是绩效评价的重点。而管理评价体现了科研项目从目标到行为的过程，将科研活动中的资金管理和固定资产管理、项目管理纳入评价内容，使绩效评价对财政支出和预算管理起到激励和约束作用，是全面评价项目绩效中不可缺少的部分。

2.1.3 统一性与差别性相结合原则 公正的评价结果建立在统一的制度框架、评价标准基础上，但是科技活动具有不同形式、内容、目的，如果以同一套指标体系来进行评价，容易产生失真并导致不当的激励效应，因此要具体情况具体分析，根据各类型的项目产出特点设计不同指标及其所占分值。

2.1.4 数量与质量指标相结合原则 科研投入一定的情况下，不仅要考察科研产出的数量，例如发表论文的篇数、新品种推广面积，也要从质量来限制产出的“大跃进”，从刊物等级、新品种(技术)应用率来考察论文、成果推广。

2.1.5 定量与定性指标相结合原则 定量指标反映的信息清晰、确定，但往往不适用于评价制度性、宏观性、社会性问题，所以定量指标无法衡量的方面还需要定性指标进行弥补;而定性指标往往带有主观色彩，评价结果因人而异，客观性稍显不足，因此要结合定量和定性指标，准确、全面反映项目绩效。

2.2 指标体系的构建

不同类型的科研项目产出效益与效果不同，绩效评价的指标体系也不同，因此构建指标体系的第一步是区分科研项目的类型。本研究着重于自主创新专项中的研究创新类和示范推广类项目，前者以新品种、新技术研究为主，后者以新品种、新技术、新工艺的应用推广为主。

基于以上考虑，在对自主创新资金项目合同书、验收报告进行广泛调研的基础上，构建层次型指标体系，从财务与项目管理、产出效益与效果、社会评价3方面建立一级指标层，然后结合项目特点，选取不同指标和权重组成二级指标层和三级指标层，指标和所占分值参考江苏省预算绩效目标申报表(苏财绩［2012］32号)，同时借鉴其他农业科研单位的经验赋值和相关专家的建议，由此建立研究创新类项目和示范推广类项目的两套指标体系。

以财政投入作为资金来源的农业科研专项，经费的投入、分配、使用贯穿整个项目全过程，因此以专项资金的管理作为评价起点，将财务与项目管理作为绩效评价指标体系的第一大项，总分20分，此类指标可以作为通用指标适用于各类科研项目，详见表1。

表1“财务与项目管理”指标层Table 1 Indexes and their proportions of“management of finance and project”

2.2.1 研究创新类项目 研究创新类项目的主要成果是新品种、新技术、新工艺的形成，衡量此类项目的绩效重点应放在科技活动的直接产出上，特别是论文、专著和知识产权，如专利、动植物新品种权、技术标准(规程)等，详见表2。

表2 研究创新类项目的“产出效益与效果”指标层Table 2 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”of the research-and innovation-type projects

“产出效益与效果”的评价维度主要从“项目产出”、“经济效益”、“社会效益与影响”3个方面进行评价，其中“项目产出”是衡量“产出效益与效果”的评价重点。基于数量与质量相结合的原则，在“项目产出”的隶属指标选取中既考虑了论文或专著和成果创新的数量，又另设了“论文或专著质量”指标，从刊物等级强调质量才是产出的“硬道理”;“知识产权情况”中结合专利类型、审(鉴)定等级配置分值也是出于质量的考虑，同时以“成果获奖情况”来判断成果的先进性更是从整体上强调产出质量。人才培养和实验条件的改善作为项目产出中的“附加值”，为后续研究打下了良好的人才和硬件基础，是科技活动发展的可持续性绩效。

经济社会效益反映的是对社会提供公益技术和公益服务的能力，但对于研究创新类项目来说，并不是必须的既定目标。研究成果在项目实施中为社会提供更多资源共享，所带来的经济和社会效益是间接的、不显著的，因此对经济和社会绩效这两类指标仅设置了15分的考察分值。

2.2.2 示范推广类项目 示范推广类项目的绩效重点体现在成果推广的受益范围和影响领域所能获得的经济、社会效益上。因此，在指标体系的内容上应能够充分反映成果推广范围、增产增收、社会服务方面的绩效水平，同时，受益对象满意度是区别于研究类项目所获得的间接绩效，详见表3。

表3 示范推广类项目的“产出效益与效果”、“社会评价”指标层Table 3 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”and“social evaluation”of the demonstration-and extensiontype projects

同样是从“项目产出”、“经济效益”、“社会效益与影响”3个方面来评价项目产出效益与效果，但3项指标的权重大体均衡。在项目产出的隶属指标中，将论文和知识产权合并，弱化示范推广类项目对论文的发表要求，将评价重点放在技术规程(标准)、实用新型专利，为成果的标准化推广提供技术理论支撑。而推广新品种和新技术的数量、应用推广面积、新增生产能力则是能从项目实施中得到的直接绩效。

示范推广类项目的经济效益主要体现在两方面，一是因项目产出中新增生产能力而提高的农业总产值，或者是通过新技术的利用达到降本减耗的效果，变相增加产值;二是增加农民收入，提高农民生活水平。因此，选取“农民增收”和“新增产值或降本减耗”两项三级指标来评价。

自主创新资金公益性的性质决定了项目成果的应用推广不以短期的财务收益为主要目标，而是出于整个社会的需要，因此对这类项目的绩效评价要更加强调社会效益这一层指标。依上述的标准，筛选出该层的4个子指标，与研究创新类项目不同的是引入了“农户带动情况”和“产业带动情况”，测评的是新品种、新技术以点带面的能力，通过个别农户影响其他农户、通过一个核心示范村辐射其他区域，达到资源共享效果。

示范推广类项目的实施，受益对象包括项目实施的当地政府和农民，即项目通过满足当地政府及农民生产所需，使其感受项目实施的切实利益，通过在科技服务工作过程中的实地调研及问卷调查，设置一系列的问题，最终衡量当地政府及农民对项目的感知度及认可度。因此，设置了“社会评价”指标层，选取“政府满意度”、“农民满意度”2项指标来评价。

2.3 绩效评价标准的确立

“无规矩不成方圆”，绩效评价指标的运用必须选择合适的评价标准或比较依据。由于科技活动的特性，使专项支出的评价标准不具唯一性，某些科研项目成果和影响的鉴定或评判甚至存在着不确定性，因此给评价标准的选择带来了很大困难。但普遍使用较多的是项目合同标准，专家评审标准，科技产品的使用者和社会公众的满意程度、科技政策和计划目标以及科技评价标准等［4］。

本研究在财务与项目管理评价中，将项目获得的财政支持额度与实际执行情况作对比，同时结合专家评审标准和考核管理水平;在项目效益与效果的评价中，依据基于合同的对照标准，以合同承诺指标为评价目标，采用项目内对比法，以目标实现程度体现绩效，以合同指标完成率为测量手段，不仅可以为项目内容提出问题和分析原因找到重点，更能解决项目间指标差异性问题，便于项目间横向比较［5］。

［1］张 腾，周 娜，沈建新，等.科研项目绩效评价的问题与对策研究［J］.江苏农业科学，2012，40(5):10-13.

［2］周 娜.江苏省农业科技自主创新资金财务管理探索［J］.农业科技管理，2011，30(4):72-74.

［3］沈建新，郭媛嫣.科研项目绩效评价初探［J］.江苏农业学报，2009，25(6):1378-138l.

［4］茆英娥.地方财政应用科技项目专项支出绩效评价指标体系探析［J］.财政研究，2006(7):67-69.

［5］谷俊涛.财政科技专项资金绩效评价指标体系探索［J］.学术交流，2011，208(7):112-114.