教育公平视域下的中小学教师轮岗制审视

何舒颖

摘要：教师轮岗制是特定领域里的师资交流制度，其初衷是希望通过均衡城乡学校的教师资源实现教师校际交流的良性互动。然而由于教育资源分配、教育政策信息监督、教育资源分配城乡二元化、利益主体之间博弈以及相关职能部门支持力度等制度本身的缺陷，导致教师轮岗制在实施过程中频频陷入困境。通过政策支持、提高并规范教师工资待遇、扶助山区教师轮岗以及为轮岗教师提供支持服务等，是顺利实施并完善教师轮岗制的有效途径。

关键词：教师轮岗制；教育公平；教育资源

中图分类号：G658 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）06-046-03

教师轮岗制度的初衷是希望通过均衡城乡学校的教师资源，实现教师校际交流的良性互动，抑制择校热，从而实现城乡之间、区域之间、校校之间教育均衡发展，最终实现义务教育相对公平。从2006年沈阳市1977名城市教师前往农村薄弱学校支教进行大轮岗至今，教师轮岗制度已经实施了8个年头，产生了一定的成效，在一定程度上抑制了择校热，均衡了教师资源，为农村薄弱学校送去了优质师资。当然，该制度在实施中仍然存在着不少问题，值得我们去认真审视。

一、教师轮岗制是特定领域的师资交流制度

教师轮岗制主要存在于义务教育阶段，它与教师流动有着一定的区别。教师流动通常有两方面的含义：一是指教师进入或流出教师劳动力市场；二是指教师在该领域内部的流动。这里讨论的教师轮岗主要取第二方面的意思。

现阶段我国对教师轮岗制还没有明确的定义，不同的学者有不同的解释。有学者认为，中小学教师轮岗制度是指由县（市、区）级教育行政部门组织开展的，旨在以实现区域内校际师资的均衡配置为目标而推进义务教育阶段教师在城镇学校和农村（山区）学校、中心学校和周边学校、优质学校和薄弱学校之间合理、有序流动的一种制度设计与制度安排。也有的学者认为，教师轮岗制度是指在新的历史时期，为了教师的成长和学校的发展，县级及以上教育行政部门对所属行政区域内的教师有计划的、有组织的，在不同学校间进行定期或不定期的交流任教的制度。笔者认为，教师轮岗制是指在义务教育阶段这一特定领域里的一种师资交流制度。其目的是实现义务教育的均衡发展及公平公正，它由县级教育行政部门组织实施，力求从形式上体现教育资源相对均衡分配。

教师轮岗制为师资交流提供了良好的契机，为部分学校注入了新鲜、有活力的血液，加强了教师与教师之间的交流，使每位教师的能力得到了充分的发挥与展示，加强了学校与学校之间的相互合作，有效地促进了地区教育之间的均衡发展。但同时也存在着很多弊端，如从认知上造成了单纯的“支教”和“名师轮”等狭隘的“单向流”观念，在实施过程中造成国家政策不能完全落实到位、地方政府将土政策替代执行等政策失真现象，在社会上存在着大多数人认为只有不出色的教师才会被交流出去的偏颇认识，只注重过程而不重视结果的评价与反馈机制等。

二、教师轮岗制的困境之源

（一）不能体现制度本身的教育资源相对公平分配

中小学教师轮岗制度本来的目的是为了均衡城乡学校的教师资源，但是由于现行教师人事管理体制的局限，其实行的仍是“校管校用”的传统模式，即派出教师的人事关系仍属原学校，且其工资、奖金、福利和医疗保险仍由原学校支付，以致在制度上就没有体现教育资源的相对公平分配。在传统的“校管校用”模式下，被交流出去的教师由于人事关系仍属于原学校，对于轮岗的学校很难产生一种归属感。有些教师甚至认为自己迟早都要回到原学校的，没有必要把全部心思都花在这里，以致教学效果大打折扣。

（二）不能及时了解教育政策的信息监督

教育政策信息的监督主体应是社会大众，政府有义务向这些普通民众公布教育政策的执行情况及其义务教育均衡发展状况等及时的教育信息。但是并不是所有的民众都有机会和条件去对这些教育政策信息进行及时的监督，例如，我国有些农村地区地处偏远、交通闭塞，村中的民众很难有机会去接触到一些大众媒介，他们中的有些人甚至还不知道电视为何物，就更别奢谈对信息进行及时的监督了。

（三）不能从源头消除教育资源分配的城乡二元化现象

由于历史积弊等诸多原因，我国城乡之间的教育环境差别甚大。城市学校不管是从软件设施还是硬件设施等方面来看，都比农村学校要优越得多。在师资方面，高学历和教学经验丰富的教师往往都倾向于流向发达城市，而农村学校所接收的往往都是学历层次偏低、教学经验欠缺的教师。在基础设施方面，城市学校一般都配备齐全，有电脑、投影仪、电视等多媒体教学设备。而农村学校不但基本没有这些多媒体教学设备，连最基本的学习场所——教室往往都是极其简陋的。如果不能从源头上去改善这种由于明显的教育资源分配不均所造成的城乡二元化的教育环境，那么，指望由教师轮岗所引发的暂时的优秀师资流动去缩小城乡之间的教育差距只会成为一种奢望。

（四）不能平衡利益主体之间的博弈

教师轮岗制度的本质是想通过再分配和调整各学校问的教师资源，以实现教育均衡发展。然而既得利益者为了保全自己的利益，总会想方设法在保全自己利益和不抵触国家政策之间找到一个平衡的方法。一言以蔽之，就是“上有政策，下有对策”。从城市学校的角度来说，他们当然不愿意把自己优秀的教师派到下面的农村学校，因为优秀教师的数量多少往往是衡量一个学校品质的重要因素。如果因为将自己学校的优秀教师下派到农村地区的学校而影响到了自己学校的教学质量，那简直就是得不偿失。从教师个体来说，他们也大多不愿意去农村学校支教，毕竟大多数人都存在着“人往高处走，水往低处流”的思想，在舒适的环境中待惯了，显然谁都不会愿意去一个环境差、待遇低的地方任教。结果就造成了学校在派遣教师的时候，往往派遣的都是一些资历尚浅的年轻教师。

（五）不能得到相关职能部门的鼎力支持

任何一项教育政策在实施过程中总会遇到一些阻力，使该项教育政策偏离原来方向执行。因而政府方面在具体地执行方针政策时必须要有自己的一整套完善的配套措施及监督体系，这样才能使得有关教育政策在相应的实施过程中能够得到有效和及时的执行。然而，近些年来一直被我国所推崇的教师轮岗政策却并未真正能够获得相关执行部门的实质性上的支持。如城镇教师被下派到农村学校教学，由于新教学单位离家远了，教师们回家的交通成本无疑会比先前有所增加，再加之如果这些新增加的交通成本都由轮岗教师一力承担而财政部门却不能给予这些轮岗教师们一定的财政支持和补贴的话，长此以往，势必会削弱这些教师的教学积极性，以致影响应有的教学质量。

（六）不能得到执行政策部门的高度重视

对于教师轮岗制度，有些地方教育行政部门往往存在着认识不足的状况，到了具体的操作阶段，总是“雷声大，雨点小”，对具体措施落实不到位。如南京市教委早在2000年就计划在五县及市区部分重点学校、实验学校试行教师轮岗制度，但是直到2006年9月，鼓楼区真正到位的人员只有一人。足可见教育轮岗制度所带来的潜在效益还没有得到这些教育政策部门的高度重视，以致在具体执行政策阶段大多敷衍塞责，流于形式，草草向上面交差。

三、通过政策强化是推进教师轮岗制的节点

（一）政策支持是教师轮岗顺利实施的前提

对于教师轮岗制在实施过程中所存在的人为认识上的偏差，可以通过加强宣传和教育得到提高，但要真正顺利推进这项制度的实施，就必须突破实施过程中所遇到的重重瓶颈，还需要相关部门提供配套支持和政策保障。

要有效地实施教师轮岗制，必须改变教师与学校、教师与政府之间的传统关系。这就需要变“学校招聘教师”为“教育行政部门招聘教师”，变“教师学校所有”为“教师教育行政部门所有”。即变原有“校管校用”的人事管理制度为“县管校用”的由教育行政部门统一管理的新的人事管理制度。新修订的《义务教育法》也规定：县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。在此新规定下，教育行政部门将会对参与轮岗的教师们实行“无校籍管理”，这也是对以往中小学具有自主招聘教师、自主管理教师权利模式的一种全新突破。自此，教师编制的“终身制”格局被打破。

为了进一步均衡城乡之间的师资力量，加快城乡之间教师的灵活流动，仅仅只靠突破传统的教师人事管理模式还是远远不够的。还应从法律层面对中小学教师的法律地位进行重新的界定，并赋予中小学教师以公务员的法律地位。在此前提之下，教师的合法权益和地位也就有了法律的依托和保障，教师轮岗制也随之成为一项具有强制性的公务员的人事流动制度，轮岗教师也不必担心轮岗结束回到原学校后遭到排挤甚至被无故解聘了。

（二）提高并规范教师工资待遇是教师轮岗顺利实施的关键

就现阶段来说，城乡之间教师工资待遇差别过大，无疑是阻碍我国教师轮岗制度顺利推行的一个重要因素。

城乡之间教学环境的巨大差距是一个不争的事实。农村教师与城市教师相比，不但工作环境差，教学任务重，就连工资待遇都要比同级别的城市教师低了不少。如果让本来收入待遇就比农村教师要高上一截的城市教师到环境更差、任务更重的农村学校去任教，那么，肯定没有哪位教师会自愿被交流出去。即使被交流出去，他们也肯定不会像在原学校教学那样兢兢业业、勤勤恳恳，就更别提将自己丰富的教学经验传授给轮岗学校的教师们了。

为此，政府还必须继续加大教育经费的投入，并统一同一区域内城乡教师的工资标准，建立起城乡教师收入平衡机制。除此之外，还可借鉴日本的做法，依据学校教学的环境及交通等状况来适当地给予一些农村教师以补贴，并适当地抑制高收入教师的比例，争取最大范围地实现城乡教师的收入平衡，进而为教师轮岗制度的顺利推进铺平道路。

（三）扶助山区是教师轮岗顺利实施的突破口

我国幅员辽阔，地形类型多样，且总体来说山地地形多于平地地形，约占全国总面积的2/3以上。我国的一些中小学校分布在了这些条件艰苦的山区之中，有些学校甚至是散落在了大山的最深处。不便利的交通、艰苦的工作环境加之险恶的自然条件，无疑都会给这些在山区工作的教师们带来巨大的困难。在轮岗交流中，这些学校往往是最缺乏吸引力的，没有教师愿意踏足这里。

因此，为了保证这些条件艰苦的山区学校也能够有优秀教师被交流进来，国家除了要采取一定的强制措施，还必须给予自愿来山区学校教书的教师以一定的优惠补贴，同时还可规定具有山区学校轮岗经历的教师可以在晋升及评优评先中享有一定的优先权。

（四）为轮岗教师提供支持服务是教师轮岗顺利实施的后盾

学者周继坚说：“推动教师流动知易行难，如果不考虑教师个人职业和生活诉求，不明确教师流动的权益保障，有可能产生对教师的不公平。”在现阶段的轮岗交流中，往往存在着教育行政部门不顾轮岗教师实际困难的种种情况，对于轮岗教师们缺少最基本的人文关怀。如某些城市教师去到条件最艰苦的地方任教，艰苦的生活环境和教学环境可能一时间会让他们难以适应，也可能会给他们带来一连串的生活不便利的困难。但是如果上面的教育行政部门仍抱着不管不问的心态，对于这些轮岗教师缺乏最基本的关怀，那么，这些轮岗教师们的工作热情势必会遭到极大的削弱。

为此，在教师轮岗交流的实施过程中，政府应本着以人为本的基本原则，努力地完善教师轮岗制的相关配套服务体系和做好教师们的权益保障工作。并积极地实施关爱教师工程，从而从根本上去改善这些轮岗教师的物质和精神生活条件，为他们真正地解决后顾之忧。