中国公共服务均等化的政策与成效

2013-07-17张恒龙，毛雁冰，秦鹏亮

上海大学学报（社会科学版） 2013年1期

张恒龙，毛雁冰，秦鹏亮

(上海大学经济学院，上海 200444)

政府职能作为政府根据社会发展需要所履行的职责，体现了政府的行为方向和基本任务，它不是一成不变的，而是随着经济、政治和社会的发展而不断变化的。建设服务型政府是执政党执政理念重大调整这一举措在政府层面的一种体现，是对构建和谐社会方针的呼应与落实，也是今后一个时期我国公共服务与管理改革的方向。公共服务均等化既是这场改革的目标，也是检验其成效的重要标志之一。因此，需要从推进公共服务均等化的制度安排、财政政策以及成效等方面来对我国公共服务均等化的态势进行逐一考察。

一、公共服务均等化的制度安排

经过30多年的改革开放，我国经济建设取得巨大成就，但工业化任务尚未完成，城市化进程仍需推进，城乡、区域和社会阶层之间的差距仍趋扩大;同时，经济全球化、政治多极化、文化多元化、信息网络化的时代特征对政府治理水平提出了更高要求。现阶段我国政府面临着多重任务，一方面要继续以经济建设为中心，承担经济发展职能;另一方面又面临着日益迫切的社会建设任务，需要不断加强社会管理和公共服务职能。也就是说，改革开放以来，我国政府管理模式同典型的管制型政府相比，更偏重于经济管制职能，社会管理职能尚不发达，公共服务职能更加欠缺。因此，今后一个时期，我国政府管理模式将处于管制型与服务型兼具，逐步向服务型过渡的阶段，而推进公共服务均等化是这一转变的重要内容。

公共服务均等化这一命题是在党的十六届五中全会上首次明确提出的。会议提出，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区经济社会发展”;党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了公共财政制度促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务;“十七大”报告进一步强调，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”;十七届三中全会又强调，要将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年农村改革发展的基本目标之一。从这些重要论述中可以看出，党和国家对公共服务均等化问题高度重视，已将其作为我国经济社会发展的长远目标。自该命题提出以来，中央和各地方政府都在积极探索公共服务均等化的实现途径，尤其是党的“十七大”以来，全国各地推进公共服务均等化的步伐明显加快。

2011年3月，国家出台了“十二五”规划纲要，对未来五年我国的国民经济和社会发展做出了系统规划，其中公共服务均等化成为中央政府重点关注的课题。“纲要”第八篇对加快建立覆盖城乡的基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化作出了统筹安排。

推进公共服务均等化是缩小区域发展差距、加快城乡统筹步伐以及构建和谐社会的直接动力，也是政府提供公共服务的重要目标，但对于公共服务均等化的内涵，目前学术界或官方并没有统一的认识。若从整体上看，可将这些认识大致划分为三类:一是机会均等，即每个社会成员享有公共服务的机会应该相同;二是权力均等，即每个社会成员享有公共服务的权力应该相同;三是结果均等，即每个社会成员最终享有的公共服务无论是在数量上还是在质量上都应该大体相同。笔者较赞成最后一种认识，即公共服务均等化应该意味着结果均等，这是因为:一方面，从国际经验来看，世界各国政府推进公共服务均等化的最终目的都是为了使不同区域、城乡及社会群体之间的居民享有同等数量和质量的公共服务，从而达到结果上的均等化;另一方面，在享有公共服务的机会均等或权力均等的情况下，结果均等可能也是顺理成章的事情。

不过有一点需要说明的是，这里所指的均等化并不是僵化的绝对平均主义，而是一个相对概念，是指政府应该尽量缩小公共服务的差距或把差距控制在一个可以接受的范围之内，因为在实际工作中，政府要提供绝对均等的公共服务是比较困难的。这在许多学者的研究中均有所体现，如罗尔斯的“最大最小原则”认为，均等是在坚持自由平等原则的基础上，承认公共服务在群体之间可以存在差异，但前提是这种差异必须能够有利于改善弱势群体的处境;［1］有学者认为，公共服务均等化是指具有相同公共需求的公民可以享受到大致相同的公共服务，但并不意味着所有人都能享受到均衡划一的服务水平，各地区公共服务的提供量不仅要考虑当地的人口数量，也要反映当地的人口结构特征;［2］也有学者认为，公共服务均等化应当是不同区域居民所感受的公共服务性价比水平大体相当，即公众消费公共服务所获得的满足程度与交纳税费所承受的代价程度之比应大体相当，其经济学含义是公共服务的边际效用与边际成本之比大体相当;［3］我国中央政府对此的解释则为:“公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。”［4］

至于公共服务所包括的领域会因经济社会发展的阶段不同而有所差异，但总体上涉及基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务和一般性公共服务等领域。从我国现阶段经济社会发展特点来看，推进公共服务均等化的重点应该是与民生关系最为密切的一些事项，如基础教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业等。

二、公共服务均等化的财政政策

在当前条件下，政府是公共服务的主要提供者，而政府财政政策也是实现公共服务目标、要求的基本手段和重要保障措施，这是因为财政政策及财政保障能力既可以引导公共服务的趋向，也决定着公共服务的供给水平。可以说，政府财政政策在推动公共服务均等化的进程中起着主导作用。具体来看，实现公共服务均等化的财政政策的作用主要体现在以下几方面:

(一) 合理的财政支出结构有利于公共服务均等化的实现

自实施分税制改革以来，不同区域的同级政府拥有相同的财权，但因经济发展水平不同而拥有不同的财力，这导致经济发达地区和经济欠发达地区之间的公共财政发展不均衡，并由此造成地区间公共服务水平的巨大差距。而规范的分税制财政体制由于具有合理的财政支出结构、规范的政府间财政分配关系以及完善的财政转移支付制度等，能够对基本公共服务项目提供必要的财力保障，并有效调节各级政府间的财政关系，保障全国各地居民能够享有水平基本均等的公共服务，从而达到公共服务均等化的要求。然而当前我国的财政支出结构并不合理(具体情况可见表1)，2010年全国财政支出共计89 874.16 亿元，其中用于保障机关事业单位正常运转的一般公共服务支出高达9 337.16亿元，占全国财政支出的10.39%，①本文所引用的数据除特别指明外，均来自国家统计局编制的历年《中国统计年鉴》。城乡社区事务、商业服务业事务、金融监管支出以及粮油物资储备管理事务等管理类支出所占比重同样较高，而教育、文化体育与传媒、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业这些与民生最为密切的公共服务支出尽管较往年有所增加，但只占全国财政支出的33.83%，不但与发达国家的水平存在较大差距，也低于许多发展中国家的水平，远不能满足民众对基本公共服务的需求。比如社会保障支出(如图1 所示)，其占国内生产总值的比重不但与美国、德国、日本等发达国家的水平相距甚远，也大大低于韩国、墨西哥等新兴经济体的水平，我国对社会保障等基本公共服务投入的严重不足由此可见一斑。

表1 2010年各项目的全国财政支出及其比重

我们再以公共卫生总费用为例来说明我国政府财政支出结构的不合理性。虽然自改革开放以来，我国卫生总费用有了大幅度提升，从1979年的126.19亿元攀升到2009年的17 541.9 亿元，同期卫生总费用占GDP的比重也从3.11%上升到5.15%，但政府对卫生事业的财政支出占卫生总费用的比重却出现较大滑坡(如图2 所示)。从1979年到2001年，政府支出及社会支出占卫生总费用的比重均呈逐年下降趋势，分别从1979年的32.21%、47.45%下降到2001年的15.93%、24.1%，与此同时，个人现金支出占卫生总费用的支出却不断攀升，到2001年高达59.97%;从2001年开始，政府支出占比和社会支出占比开始有所回升，个人现金支出占比开始下降，到2009年分别达到27.5%、35.1%和37.5%，但与1979年时的水平仍有较大差距。政府及社会对公共卫生的投入不足，导致居民对卫生费用的负担过重，压制了居民对基本公共卫生服务的需求。

图1 社会保障支出占国内生产总值比重的国际比较

图2 1979—2009年我国公共卫生总费用来源情况

由此可见，财政支出结构的不合理导致国家财政对公共服务的投入不足，并由此制约了公共服务均等化的实现。因此，要实现公共服务均等化，就有必要按照公共财政的要求不断调整和优化财政支出结构，尽快完成从经济建设型财政向公共服务型财政的转型，形成以公共服务为导向的财政支出结构，将更多的财政资金投向教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业等基本公共服务领域，确保基本公共服务支出增长速度高于国家财政支出的增长速度，从而逐步形成基本公共服务支出在国家财政支出中的主体地位。同时，要不断加大对重点支出项目的保障力度，重点向社会事业发展的薄弱环节倾斜，重点向农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区倾斜，重点向困难群众和基层群众倾斜，优先满足普通人民群众最基本的公共服务需求，让广大群众共享改革发展的成果。

(二) 规范的政府间财政分配关系有利于公共服务均等化的实现

规范的政府间财政分配关系能够按照公共服务均等化的要求，一方面合理划分中央政府与地方各级政府之间的财政收入，另一方面合理界定中央政府与地方各级政府提供公共服务的职责，强化各级政府提供公共服务的主体责任，减少公共服务供给过程中的相互推诿，最终形成事权与财权、财力相匹配的公共财政体制，保障公共服务均等化的实现。然而，在实行分税制以来，我国的政府间财政分配关系并不规范，法律对于各级政府间的职责划分不够合理和清晰，导致财权和财力在层层上移的同时，事权和公共服务供给责任在各级政府间层层下移。图3 描绘的就是实行分税制前后中央和地方财政收支的变化情况，可以看到，在实行分税制改革前的1993年，中央与地方财政收入占全国财政收入的比重分别为22%、78%，但实行分税制的1994年，中央财政收入占比就攀升至55.7%，地方财政收入占比则骤跌到44.3%，之后中央及地方财政收入占全国财政收入的比重呈平稳发展趋势，到2010年分别达到51.1%和48.9%;与此同时，中央财政支出占全国财政支出的比重从1993年的28.3%下降到2010年的17.8%，同期地方财政支出占全国财政支出的比重却由71.7%上升到82.2%。

这种不规范的政府间财政分配关系导致中央及地方财政收支失衡现象愈发严重，这从图4 中可以明显地看出。从1993年到2010年，中央财政收支之比由0.73 攀升到2.66，地方财政收支之比却由1.02 下跌到0.55。

财力与支出的严重不对称极大地削弱了地方政府提供公共服务的能力，使地方政府尤其是基层政府的公共服务供给水平较低，影响了公共服务均等化的实现。以2010年为例，地方政府对教育、文化体育与传媒、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业五项与民生最紧密相关事业的支出分别占各项目总支出的94.3%、90.3%、98.5%、83.7% 和95.1%。也就是说，目前我国与民生最紧密相关的基本公共服务支出主要由地方财政负担，尤其是由县、乡两级财政负担，这与大部分国家由中央政府和省级政府主要负担此类公共服务的做法大相径庭。

图3 1993—2010年中央及地方财政收支占全国财政收支比重

图4 1993—2010年中央及地方财政收支之比

鉴于此，需要加快构建事权与财权、财力相匹配的公共财政体制，形成规范的政府间财政分配关系，从而为推进公共服务均等化提供财力和体制保障。具体来说，在财权和财力方面，中央政府要给予地方一定的税收立法权和调整权，使地方政府确立自己独立的主体税种和稳定的收入来源，逐步改善财政收支失衡的现状，同时，继续推行“省直管县”、“乡财县管乡用”等财政管理体制改革，减少财政层级和中间环节，不断提高公共财政资金的运行效率;在事权方面，可由中央财政承担全国性的公共服务，地方财政承担地区性的公共服务，中央财政和地方财政共同承担具有“外溢效应”或具有调节地区间、城乡间收入分配性质的公共服务，［5］由此便可提高公共服务供给的水平和效率，逐步推进公共服务均等化。

(三) 合理的政府间转移支付有利于促进公共服务的均等化

根据国际经验，公共服务均等化的基本实现条件是政府财政能力的均等化，而政府间转移支付则是实现财政能力均等化的主要手段。在分税制财政体制框架下，由于政府职责、税制结构以及经济发展水平等因素的不同，在上下级政府之间和同级政府之间普遍存在着财政收支失衡的现象，并由此造成各地公共服务水平的非均等化。因此，政府间转移支付在实现各地财政能力均等化，进而实现公共服务均等化的过程中就发挥着重要作用。从总体上看，这种财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付两种手段。纵向转移支付是指中央政府对地方政府或上级政府对下级政府的转移支付;横向转移支付则是指同级地方政府之间的转移支付。目前国际上比较通行的转移支付手段为纵向转移支付，但近年来横向转移支付在德国、瑞典、比利时等许多国家也得到了较大发展。从我国的实际情况来看，中央对地方财政转移支付的方式主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种。①该种划分方法是2009年以来的划分方法。2009年起，中央财政将原“财力性转移支付”更名为“一般性转移支付”，将原“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”。其中，一般性转移支付又包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。

然而，当前我国的政府间转移支付并没有充分发挥促进各地财政能力均等化，并进而促进公共服务均等化的效力。这是因为转移支付的结构不甚合理。以2010年为例，中央对地方转移支付的总额为32 341.09 亿元，其中，税收返还4 993.37 亿元，占总额的15.4%;一般性转移支付13 235.66 亿元，占总额的40.9%;专项转移支付14 112.06 亿元，占总额的43.6%。在这些转移支付类型中，一般性转移支付，尤其是其中均衡性转移支付的财力均等化效果最为明显，但其规模较小，2010年仅为4 759.79 亿元，占一般性转移支付的35.96%和转移支付总额的14.72%，［6］规模偏小使其均等化作用受到限制;专项转移支付在运行过程中常出现诸多不规范现象，如部分项目设置交叉重复、资金投向较为分散、配套资金制度加大农村及欠发达地区获取资金的难度等，其对地方财力的均等化效果不明显，因此其规模过大;而税收返还由于采用“基数法”的支付方式，进一步强化了由于地区经济发展水平不同所造成的财力分配不均的现实，因此其对地方财力均等化明显起逆向调节作用，所占比重仍然过高。政府间转移支付制度促进公共服务均等化效力不明显的另一个重要原因是转移支付资金的绩效监管机制不健全，中央下拨的转移支付资金尤其是专项资金的截留、挤占和挪用现象时有发生，致使相关资金没有充分用到地方公共服务的供给上，因而也就没有切实起到促进公共服务均等化的作用。

因此，要实现地区财力均等化进而实现公共服务的均等化，就有必要构建合理、规范的政府间转移支付制度。具体来说，一要继续加大财政转移支付的力度，重点向中西部地区和困难地区倾斜，促进地区间财政能力的均等化，逐步缩小区域公共服务的差距。二要调整和优化转移支付结构，提高一般性转移支付特别是其中均衡性转移支付的规模和比例，缩减专项转移支付的比重，逐步取消维护地方既得利益的税收返还形式，形成以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的功能明确、互不交叉的转移支付体系。三要清理整合专项转移支付项目，将那些具有外溢性、突发性、特殊性和非固定性特征的项目列入专项转移支付，不符合此类特征的项目则列入一般性转移支付。四要规范转移支付方式，以“因素法”代替传统的“基数法”，将地方政府的基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务经费作为基本因素引入均等化转移支付。五要在继续推行以纵向转移支付为主的同时，积极探索横向转移支付制度，充分发挥经济发达省份对经济欠发达省份的财政支持。六要加快财政转移支付的法制建设和监督机制建设，规范并完善财政转移支付的资金和项目安排，确保转移支付对实现公共服务均等化的促进作用。

三、公共服务均等化的成效

成熟的公共服务均等化意味着区域、城乡及不同社会群体之间的公共服务达到基本均等。它有三个发展阶段:初级阶段要实现区域之间的公共服务均等化;中级阶段要实现城乡之间的公共服务均等化;高级阶段则要实现不同社会群体之间的公共服务均等化。从目前我国公共服务均等化的发展阶段来看，我国公共服务均等化进程仍处在初步探索阶段，均等化程度较低。因此，现阶段应以实现区域之间的公共服务均等化为基本目标。

近年来，随着国家各项基本公共服务政策的落实和公共财政体制的逐步完善，已初步建立起覆盖城乡的免费义务教育体系、基本医疗卫生保障体系、居民最低生活保障体系等基本公共服务体系，使中央和地方各级政府的公共服务供给水平在整体上均有了较大提升。但由于受地区经济发展水平不同、财政收入不平衡以及财政体制不完善等诸多因素的影响，当前我国区域、城乡及不同社会群体之间的公共服务非均等化态势仍然比较明显，且在一定程度上呈现出不断扩大的趋势。

(一) 区域之间的公共服务均等化

目前学术界对我国区域之间公共服务均等化问题的研究成果已颇为丰硕。概括起来，学者们研究地区间公共服务均等化水平的方法可划分为两类。一种方法是直接选取某些具体公共服务支出项目的数据来对地区间公共服务均等化水平进行衡量，如安体富、任强(2008)以变异系数这一指标来测度各单项公共服务的水平，然后将各单项指标合成为公共服务指数，以此构建出公共服务均等化水平指标体系，并运用这一体系对我国2000—2006年间的公共服务均等化水平变化情况进行了测算，结果发现该阶段我国地区间公共服务水平的差距呈逐步扩大趋势;［7］姜春光(2011)在参考陈昌盛、常修泽和安体富等人研究成果的基础上，构建了一套区域公共服务水平评价指标体系，通过计算得到2004—2008年我国公共服务区域差距的变异系数分别为0.3324、0.3385、0.3508、0.3788、0.3602，这也表明我国公共服务的区域差距呈缓慢扩大趋势;［8］程尔聪(2010)则采取“泰尔指数”这一指标对2001—2008年间我国公共服务支出的地区差距进行测度，结果发现全国性、东部、中部和西部公共服务的支出差距在2001—2004年间均呈扩大趋势，而从2004年开始呈逐步缩小趋势。［9］由此可见，由于不同学者在研究区域之间公共服务均等化问题时所采用的评价指标体系不同，其所得出的结论也有所不同，但大部分学者的共识是，从总体上来看，我国经济发达地区与经济欠发达地区之间的公共服务供给水平仍然存在着较大差距。

考量地区间公共服务均等化水平的另一种方法是利用地方政府财政能力的水平来间接衡量。之所以可以采用这种方法，是因为政府是公共服务的主要提供者，地方政府又是教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业等基本公共服务支出的主要负担者，所以各地公共服务的供给水平也主要取决于地方政府财力。本文也拟在下文采取这种间接方法来对区域之间公共服务均等化水平进行度量。在此我们以“变异系数”作为度量的指标体系。变异系数是一种反映均等化程度的统计指标，其计算公式为:C.Vi=si/yi，其中C.Vi表示第i年某项公共服务的变异系数，si表示第i年各地区公共服务指数的样本方差，yi表示第i年各地区公共服务指数的均值。变异系数越大，则代表地区间公共服务越不均等，反之亦然。

图5 描述的就是分税制改革以来我国各省(市、自治区)人均财政收支与GDP的变异系数。人均财政收入变异系数表示接受中央财政转移支付前各地区财政能力的差异;人均财政支出变异系数表示接受中央财政转移支付后各地区财政能力的差异;人均GDP 变异系数则表示各地区人均GDP的差异。

图5 1995—2010年人均财政收支与GDP 变异系数

从图中可以看出，1995—2004年间人均财政收入与支出的变异系数均呈稳定上扬态势，说明各地区人均财政收入与支出的差异仍在继续扩大，政府财政能力及公共服务非均等化的趋势更加明显;2004年以后人均财政收入与支出的变异系数才呈现出逐步收敛的趋势，表明中央政府财政均等化措施开始逐步发挥作用，地区间财政能力和公共服务供给水平趋于均等化。这一点与程尔聪(2010)的研究结论基本相同。如果我们把人均财政收入与支出的变异系数进行比较会发现，人均财政支出的变异系数要明显小于人均财政收入的变异系数，这表明中央财政转移支付在一定程度上起到了促进地区间财政支出均衡和公共服务均等化的效果。但人均财政收入与人均财政支出的变异系数仍都处于较高水平，说明实行分税制以后，各地区人均财政收入与支出的差距仍然比较大，公共服务非均等化的现象依然严重。如果再把人均财政收支与人均GDP的变异系数进行比较，我们发现，人均财政收入和支出的变异系数均高于人均GDP的变异系数，说明财政领域的不均等程度超过了经济领域，很显然，这并不符合财政的本质。公共财政活动作为社会再分配的重要手段，其基本目标就是要实现居民之间公共服务水平的均等化，但从现有数据来看，效果还不尽如人意。

如果要了解各项具体公共服务的均等化变动趋势，就有必要对其进行细分，在此选取与民生紧密相连的四项公共服务——教育、文化体育与传媒、医疗卫生、社会保障和就业作为研究目标，计算出1998—2010年间各地区对四项基本公共服务人均财政支出的变异系数，如图6 所示。可以看出，该时间段内，人均教育支出和人均医疗卫生支出的变异系数均呈明显下降趋势，说明地区间教育和医疗卫生两项基本公共服务的供给水平逐步趋于均等化;而人均文化体育与传媒支出、人均社会保障和就业支出的变异系数近年来反而呈上升趋势，说明地区间文化体育与传媒、社会保障和就业两项基本公共服务的非均等化态势进一步加剧。

(二) 城乡之间的公共服务均等化

当前农村人口仍占我国总人口的半数，广大农村地区应该是公共服务的重点需求地区，但我国长期以来所形成的城乡二元结构也使得城乡公共服务供给呈现出明显的二元特征:城市公共服务供给主要由政府承担，有政府财力作为保障;而大部分的农村公共服务供给则主要由农民通过集资等手段自行解决，政府仅给予一定的财政补贴，由此便导致城乡在基本公共服务设施、基础教育、医疗卫生资源配置、社会保障水平等公共服务领域的严重失衡。虽然近年来在科学发展观的指引下，国家不断加大以改善民生为重点的社会事业的发展力度，逐步打破了城乡分割的基本公共服务供给机制，使城乡公共服务供给差距持续扩大的趋势有所遏制，但从总体上看，我国城乡公共服务非均等化的程度仍然相当严重，非均等化格局并没有发生实质性改变。

图6 1998—2010年四项基本公共服务支出变异系数

首先，城乡基本公共服务设施配置严重失衡。近年来，虽然国家在不断加大对农村基本公共服务设施的投入，但与城市相比仍有较大差距。农村不仅在水、电、道路、通讯、医院、学校等基础设施方面配置较差，在图书馆、体育馆、电影院等文化设施建设方面也相当滞后。例如，目前城市居民的饮水问题基本上已全部解决，但农村居民的饮水形势仍然相当严峻，还有许多地区的水资源严重匮乏或达不到相关饮用标准，影响着农村居民的生命健康安全;再如，当前许多农村地区的道路仍相当简陋破败，不但影响人们的正常生活，也拖累了当地的经济社会发展。

其次，城乡在基础教育、医疗卫生等公共资源配置上的差距非常明显，且呈扩大趋势。以公共医疗卫生资源为例，1995年，城市与农村居民每千人拥有的卫生技术人员分别为5.36人和2.32人，两者之比为2.31∶1，2010年每千人拥有的卫生技术人员分别增加到7.62人和3.04人，前者是后者的2.51倍;城市居民每千人拥有的执业(助理)医师之比从1995年的2.23倍扩大到2010年的2.25倍，注册护士之比也从1995年的3.24倍扩大到2010年的3.47倍;2010年城市与农村每千人口拥有的医院和卫生院床位数分别为5.33、2.44，前者是后者的2.18倍;从人均卫生费用来看，2009年城市与农村居民人均卫生费用分别为2 176.6 元、562 元，前者是后者3.87倍，而1995年仅为3.55倍。由此可见，实行分税制以来，城乡在医疗卫生等公共资源的配置上非但未能达到均等化，反而非均等化程度日益加剧。

再次，城乡之间的社会保障水平存在较大差距。我国的社会保障体系主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五种，当前城镇职工和居民的社会保障已基本普及并日臻完善，而农村社会养老保险、最低生活保障等社会保障制度仍处于初步探索阶段。比如在基本养老保险方面，到2010年参加城镇企业职工基本养老保险人数已占城镇总人口的38.38%，而参加新型农村社会养老保险的人数仅占农村总人口的15.31%，城乡覆盖率差距巨大。新型农村合作医疗制度虽已基本覆盖全国农村居民，但其社会满意度却一直不高，这主要是因为一方面该制度的保障水平偏低，农民只能享受以大病统筹和小病理赔为主的疾病医疗费用保障，普通门诊、跌打损伤等并不在保障范围之内，使农民实际受益面较窄，而且“新农合”的最高报销比例仅为40%，年度个人报销限额也仅为6 万元，这与城镇职工基本医疗保险报销比例最高可达70%的规定形成鲜明对比;另一方面，参加“新农合”和办理报销的程序都比较繁琐，增加了农民许多不必要的麻烦和无谓的成本，使其享受医疗保障的水平大打折扣。

(三) 社会群体之间的公共服务均等化

在城镇或农村内部，不同收入群体之间享受的基本公共服务水平同样存在着显著差异。按照国家统计局的划分，2010年，占城镇人口10%的最高收入户对医疗保障、教育文化服务的年人均消费性支出分别是占城镇人口10%的最低收入户的4.55倍和8.98倍，而1995年时分别仅为2.80倍和3.67倍;2010年农村高收入户对两项服务的人均消费性支出分别是低收入户的3.10倍和4.74倍，2002年时也仅为3.51倍和4.28倍。可见，城镇或农村内部不同社会群体之间的公共服务差距同样在不断扩大。

农民工是我国的一个特殊群体，他们对城市现代化建设做出了重要贡献，但由于受户籍制度约束，他们往往会受到城市社会的排斥，在城市里也难以充分享受与城市居民相同的基本公共服务。多年来一直存在的进城务工人员看病贵、住房难、子女上学难的问题就是这种社会群体之间公共服务非均等化的典型表现。因此，这种社会群体之间公共服务非均等化的现象也不得不引起政府的高度重视。

(四) 典型案例——“免费午餐计划”

“免费午餐计划”并不是一个新名词，它在世界许多国家被广泛推行。二战后的日本在极度困难的情况下就开始推广学校午餐配给制度，其中对低收入家庭的孩子提供免费营养午餐，对中高收入家庭的孩子也仅收取食品成本费，以此保证所有孩子都能在学校享用到完全相同的营养午餐。［10］印度政府为解决小学生吃饭问题，于1995年就启动了“国家初等教育营养支持项目”，即“免费午餐计划”，并于2001年开始在全国推行，迄今已使每年约1.2 亿小学生吃上了免费午餐，印度中央政府、地方邦政府以及民间机构或个人每年为此投入的经费在20 亿美元左右，这也是迄今为止世界上规模最大的校园免费午餐项目。［11］该计划不仅提高了印度教育的普及率和学生的入学率，也推动了不同地区、城乡间基础教育服务的均等化。美国也有类似制度，由政府出资对家庭困难的学生实行午餐补助或免费，每年惠及约2 000 万学生。

然而，中国在这方面却起步较晚。自2008年9月1日开始，广西壮族自治区柳州市率先实施“贫困县农村义务教育阶段学生实施免费午餐制度”，从而成为我国第一个实施“免费午餐计划”的地方政府。在民间，也有“免费午餐计划”的公益活动，媒体人邓飞于2010年首次在微博上发出倡议，呼吁推动中国贫困山区的“免费午餐计划”。该计划自提出之时便得到社会各界的广泛响应，规模逐渐壮大，后来又逐渐得到各级政府的重视并由政府“接力”，使这一民间公益行动逐步演变成为政府保障和改善民生、推进公共服务均等化的重要举措。2011年7月19日，国家决定从当年秋季学期开始启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作，以宁夏为首批试点省区。同年10月26日，国务院决定启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”，每年由中央拨款160 亿元，按照每生每天3 元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，预计该政策将惠及680 个县市约2 600 万在校学生。从“免费午餐计划”到“农村义务教育学生营养改善计划”，可以说是民间探索行为引领了国家行动，它也从一个侧面说明，与其他许多国家相比，我国政府在推动基本公共服务均等化方面显得相对滞后。

“免费午餐计划”背后所折射出的是我国长期以来对教育的投入不足以及教育的地区、城乡不均等现象。表2 给出的是1995—2010年我国教育支出及其占全国财政支出和GDP的比重。可以看出，虽然我国对教育的财政性支出近年来均有较大幅度增长，但其占GDP的比重却增长缓慢，甚至占全国财政支出的比重还呈现出不断下降的趋势，到2010年，教育支出占全国财政支出的比重仅为13.96%，占GDP的比重也仅为3.13%。而根据世界银行的统计，2008年公共教育支出占GDP 比重的世界平均水平为4.45%，［12］我国3%左右的水平显然与世界平均水平存在较大差距。

表2 1995—2010年我国教育支出及其占全国财政支出和GDP的比重

我国经济持续高速发展了三十多年，使得国家整体经济实力和财政实力均有了大幅度提高。在全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的今天，政府有足够的理由和能力从财政中划拨专项资金用于支持中西部中小学生的午餐，因为“免费午餐计划”背后隐含着营养权这项基本权利，它与生命健康权息息相关，也关乎社会的公平正义和长远发展，政府有责任为此提供物质上、经济上的支持以及相关的法律保护。［13］国家大力实施“免费午餐计划”，将不仅有利于促进地区间教育的公平和基本公共服务的均等化，而且有利于民生的改善和社会主义和谐社会的构建。然而，该计划能否真正达到促进基本公共服务均等化、构建和谐社会的目的，还要看国家相关政策能否真正落到实处，政府下拨的每一分钱是否能够真正吃到每个孩子的嘴里。为此，相关部门应严格执行国家财政资金管理法律和财经纪律，加强监督与检查，坚决查处违规行为，保证每一分钱都要发挥最大的效益。

四、结语:政府职能调整的历史必然

当前，中央政府关于政府职能转变的目标反映了当前我国政治、经济、社会发展的阶段性特征。政府职能随形势变化而转变具有历史必然性，这种必然性是通过人们政治观念的变化、市场经济的发展和科学技术的创新来实现的。

从政治观念的发展看，加强社会管理和公共服务已成为全社会的共识。尽管有学者认为，长期以来由于缺乏一种参与型的公民文化传统，致使等、靠、要的思想仍是现阶段多数国民的普遍心理特征，使其成为政府职能转变的一个“瓶颈”。［14］不过，近年来，社会各界对于公共问题的关注，对于改善公共服务的呼声日益高涨也是不争的事实。随着经济的发展、教育的普及、城市化率的提高，越来越多的民众对于自身作为纳税人的权益开始重视，对于政府履行公共职能的手段、效果也越来越在意。另一方面，随着全球化进程的深入，政府采用何种治理模式对于一个国家在国际竞争中的地位具有至关重要的影响，以合适的政府模式履行政府职能，将关系到一个国家的生存与发展。这是因为各国民众对于政府的评价早已不再局限在本国范围之内，而是对各国政府进行不同程度的比较与评判，在世界范围内寻求“善治”的政府，使得各国政府都面临着民众的信任考验，这种趋势自然提高了政府顺应时代潮流和转变职能的迫切性。中国共产党提出“以人为本”的科学发展观，并将之作为新时期的指导思想，也是观念的改变，反映了执政党对于国内外形势变化的回应。

从市场经济的发展来看，转变政府职能，实现经济发展与社会管理并重，是适应市场经济体制的必然选择。经过三十多年以市场化为取向的经济体制改革，社会主义市场经济体制已经基本确立。改革开放30 周年之际，在全国乃至海外各界围绕改革反思与中国发展道路开展的大讨论中，可以看到，继续推进市场化改革，摒弃一切阻碍改革、不符合市场经济原则的体制性障碍是绝大多数民众的呼声。这种呼声进而促使政府进一步改变职能，理顺政府与市场以及各个市场主体之间的关系。改革开放战略的实施，使得我国政府由政治统治型模式转变为经济建设型模式，经济管制职能空前强化。虽然与计划经济时代相比，我国政府实施经济管制职能的手段已经不再是无所不管，并且直接干预的做法也逐渐减少，但政府主导型的经济发展模式仍然没有得到根本改观，尤其是2008年以来，为了应对金融危机，政府对微观经济的干预有所回潮。这种政府职能的逆向调整，既反映了部分既得利益集团对政府的俘获，也说明了当前政府职能调整的余地有限。一方面，作为发展中国家，必须确保经济稳定增长，政府的经济建设职能不能削弱，因此政府在履行职能过程中往往更偏重于考虑经济活动的成本与收益，最终造成片面追求经济增长，而忽视社会建设，甚至产生不顾后人生存权益的社会危机;另一方面，工业化进程中所产生的社会代价逐步显现，同时又面临信息化带来的机遇与竞争压力，因此需要增强社会管理和公共服务职能，政府不仅要保证经济增长，而且还要充分考虑经济发展所带来的社会代价，使得社会在收获巨大经济成就的同时，绝大多数民众能够享有各种发展权益，这就对政府的管制水平和公共财政提出了较高要求。因此，必须建立新型的政府模式，调整政府职能的重心，提高政府治理水平。

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［2］吕炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究［J］.经济研究参考，2008，(34):2-13.

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