构建我国地方政府债务综合管理体系的对策初探

●管彦庆 杨喜梅

时至今日，虽然各国政府采取了一系列积极的刺激经济发展的应对措施，世界各国的经济数据均显示，包括我国在内的世界各国，至今尚未从2008年美国次贷危机引发的全球性金融危机中走出，有的国家甚至陷入经济衰退的泥潭。2009年底由希腊主权债务危机所引发的欧美主权债务危机也有愈演愈烈之势，此时又正值我国由“十一五”的经济高速发展过渡到“十二五”的“保持经济合理增长、重点调整经济发展方式”的关键时期，因此引起了笔者对我国国债与地方政府债务的债务规模与结构、偿债风险与监管等主权债务管理问题的特别关注。

一、我国地方政府债务总体规模与结构分析

据我国审计署2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果公告》（[2011年第35号]）的审计数据显示，截止2010年底，我国省、市、县三级政府 （云南盈江县因地震未进行审计）形成的经审计核实的地方政府债务余额为107174.91亿元，其中三类债务（即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务、政府可能承担一定救助责任的其他相关债务）分别占债务总额的62.62%、21.80%和15.58%。

我国地方政府债务已经超过中央政府国债，两者之和形成的政府债务在总体上对国民经济、各级财政收入构成了较重的负担。2010年地方政府债务余额是同期中央财政国债余额实际数67548.11亿元的1.59倍，是2010年地方本级财政收入40613.04亿元的2.64倍，是2010年地方公共财政收入72954.13亿元的1.47倍。我国中央财政国债、地方政府债务及两者之和形成的债务负担率分别为16.84%、26.71%和43.55%，三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

我国地方政府债务在结构上呈现出基层与经济发达地区举债规模较高，债务偿还期比较集中且分布不均衡等区域与偿还期不平衡特点，造成基层偿债压力较大，部分地方政府可能存在债务逾期偿还财政风险的可能性。从政府层级看，省级、市级和县级政府性债务余额分别占地方政府债务余额的29.96%、43.51%和26.53%；从区域分布看，东部16个省市、中部8个省、西部12个省市分别占地方政府债务余额的49.65%、23.06%、27.29%；从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构举借的地方政府性债务余额占比为69.69%；从借款来源看，银行贷款占地方政府性债务余额的79.01%；从偿还年度看，“十二五”期间需要偿还的地方政府债务总额为74797.56亿元，占到整个地方政府债务的近70%，其规模是2010年地方公共财政收入的1.03倍。

二、我国地方政府债务的管理存在以下亟待解决的问题

（一）筹资方面的问题

由于存在法规约束，以及业已存在的多头举债、举债程序不透明、地方政府性债务收支未全部纳入预算管理等现状，引起了地方政府融资平台公司数量多且管理不规范、地方政府举债融资缺乏规范甚至违规担保或借贷、地方政府债务规模难以掌控、风险预警机制尚待建立等“事前”监管问题，缺乏完善的“立项”监督。出现了资金投向未落实、项目准备不充分、担心银根紧缩而为项目超前融资的盲目举债，个别地方政府负有偿还责任的债务率超过100%，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，部分地区出现了逾期债务等现象，并有可能出现筹资审批过程中的“寻租”行为。

（二）用资方面的问题

由于存在尚未建立或健全具实际操作意义的地方政府性债务管理规定、还贷准备金制度、风险控制机制、债务资金绩效评价体系等现状，引起了地方政府债务资金流向与结构、使用效益等的监管不到位等“事中”监管问题，缺乏完善的“成本与效益”监督。出现了部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大且偿还无保障，有约12%的政府性债务资金未及时安排使用，将债务资金违规投入资本市场、房地产市场等违规取得和使用政府性债务资金等现象。

（三）债务偿还方面的问题

由于缺乏完善的“立项”事前监管与完善的“成本与效益”事中监管，极易出现诸如地方政府举债资金闲置或将债务资金投向 “两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目等“好钢没用在刀刃上”的问题，或因举债项目论证不充分盲目举债带来预期盈利与社会公共目标无法实现，不能以举债项目收益“供养”债务本息（无法按期偿还债务本息），或走入发新债偿旧债的“前任借贷后任偿还”的“死循环”，或加重地方本已“举步维艰”的财政支出负担，为不合理项目或违规使用债务资金形成的高额利息“埋单”，造成有限财政资源的无谓浪费等“事后”的“烂摊子”工程。

三、构建我国地方政府债务综合管理体系的对策

（一）筹资环节的改进对策

通过完善地方法规、建立科学的“立项”审批评价与有效的社会监督体系，完备“事前”监管体系。认真对地方综合财力、财政收入及其增长源进行调研与统计，科学测定并将债务负担率、债务依存度等指标的上限，完善《预算法》及通过立法形式写入地方性法规，设置地方政府债务总体规模的 “警戒线”，如借鉴《马斯特里赫特条约》要求欧盟国家60%的国债负担率警戒线等。通过建立评价指标体系、项目评价专家库、随机组建评审小组进行项目评估、聘请独立第三方评价机构进行评估的“双重”评估机制等措施建立政府债务立项评价机制。通过立项前的听证、民意调查、约访专家等形式，充分发挥社会监督的作用，实现“惠民”公共工程体现民意的宗旨。并将获批的地方政府债务规划或立项编入财政预算，从而形成较强的法律与预算约束，减少审批过程中权力“寻租”的可能性。通过增大事前评审与监督成本严把筹资的“源头”关，起到“开源”的功效。

（二）用资环节的改进对策

通过建立量化的资金绩效评价、风险预警与控制体系，完备“事中”监管体系。建立相应的绩效、风险评价指标体系，定期专项考核、评价与公示地方政府债务资金的绩效与风险，并将其纳入地方政府官员的业绩考核，以此对当前项目进行评价，为今后同类项目审批提供经验数据。建立针对各类绩效与风险的奖惩机制与风险基金，通过体现成本效益原则的制度约束、量化考核与风险控制等措施，提高地方政府债务资金的使用效益，并充分发挥政府投资的导向性，使地方政府债务资金真正承担起偿还债务本息的“本职”使命，起到“通渠”的功效。

（三）债务偿还环节的改进对策

通过建立有保障的债务偿还与突发事件应对体系，完备“事后”监管体系。参照国内外相同项目的建设与收益周期，针对所有可能发生的突发事件，科学测定与拟定偿债周期分布、偿债基金计提比率下限与突发事件应对措施，并在地方法规及项目审批中予以明确，使债务到期偿还的财政风险降到最低，使突发事件应急预案得以落实，做到偿还与突发应急有保障的未雨绸缪，真正解除地方政府债务应债主体的后顾之忧，起到“节流”的功效。

综上所述，如图所示，唯有将地方政府债务的事前、事中和事后监管当做一个环环相扣的“链条式”系统监管工程和具有前因后果循环关系来对待，对地方政府债务的成因与现状进行扎实调研与分析，理顺中央政府与地方政府间财政关系，研究地方政府债务与国债的区别与联系，在坚持“中国特色”的前提下借鉴国外先进经验，构建出科学与完善的立项评价体系、立法审批与社会监督体系、资金绩效评价体系、风险预警与控制体系、债务偿还与突发事件应对体系，才能实现地方政府债务负担良好的标本兼治的“代际传递”良性循环，实现地方政府债务“开源”的事前、“通渠”的事中与“节流”的事后监管及其为社会公共服务筹资等职能，避免 “头痛医头”、“脚疼医脚”只“治标”不“治本”的盲目及不规范管理乱象的出现，使地方政府债务管理走上法制化、规范化、科学量化管理的轨道。