贯彻落实《规范》的一条优选路径——案例法

●王学林

众所周知，长期困扰财政部门依法行政实践的一大难题，就是自由裁量权如何准确把握？财政部颁发的《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（财法 【2013】1号，以下简称 《规范》），为有效地解决上述难题从“程序”和“实体”两个方面提出了较好的指导意见。但是，如何在财政监督检查的实际工作中准确地贯彻《规范》的要求，使行政处罚的自由裁量真正做到合法、合理、合情，恰如其分，仍然需要各级财政部门深入探索和不断实践。笔者在认真学习领会《规范》的基础上，结合多年行政执法的监督工作实践，认为“案例法”不失为贯彻落实《规范》的一个优选路径。本文谨就“案例法”的内涵、使用“案例法”的两大步骤以及需遵循的三大原则发表一些浅显意见。

本文所指的“案例法”是以英美法系的“判例法”为原型，以法律、法规、规章为准绳，以行政执法案例为参照的一种自由裁量方式。从江苏省财政监督的行政执法实践来看，近十年来在收入监督、支出监督和会计监督等领域已经积累了相当数量的行政处罚案例，特别是自2005年国务院施行 《财政违法行为处罚处分条例》以来，财政监督工作进一步加大了行政处罚的威慑力度，为“案例法”的运用奠定了较好的实践基础。

在贯彻落实《规范》的前提下，如何有效地运用“案例法”，笔者以为有两大步骤不可忽略：一是整理归纳，二是依法参照。

所谓整理归纳，是指按照“合并同类项”的基本方式，将近十年来财政监督工作中的行政处罚案例进行分门别类地梳理、归纳、合并、提炼，以方便使用为前提，形成几个大类、若干小类的案例库，便于今后在财政监督工作中遇到类似案例时，进行自由裁量的对照参考。例如：可以将近十年来的行政处罚案例按照收入监督、支出监督、会计监督、内部监督以及其他事项的标志分为五个大类，以警告、暂停执业、罚款、没收违法所得、吊销证书等行政处罚的种类为标志，将行政处罚案例分为若干个小类，以便在今后的行政处罚自由裁量实践中对照参考。

所谓依法参照，是指在具体运用案例时要坚持依法行政的基本要求。《规范》的精髓在于“规范行政执法行为”，因此，自由裁量的弹性系数无论多大，都必须定格在“依法行政”的框架以内，换言之，自由裁量的“程序”和“实体”两大方面都必须依法合法。只有这样，贯彻落实《规范》才能抓住本质，稳住方向。

选择“案例法”作为贯彻落实《规范》的优选路径，还必须坚持以下三大原则，即依法裁量原则、与时俱进原则和地区差异原则。

所谓依法裁量原则就是指自由裁量必须以法律、法规、规章的相关规定为依据，这也是财政部颁布《规范》的主旨要义。因此，在自由裁量实践中运用“案例法”，不是简单地照搬照套以往行政处罚的类似案例，而是在依法裁量的前提下，审慎地参照以往行政处罚案件中类似程度尽可能高的成功案例，使自由裁量实现有法可依、有案可循，把人为的主观臆断压缩到最小限度，切实贯彻《规范》所要求的“合法、合理、综合”的自由裁量原则，最终实现自由裁量“恰如其分”的理想状态。

所谓与时俱进原则是指案例的保鲜程度和参照价值。随着国家宏观层面的各项改革不断地推进深入，特别是财政分配体制、财政管理体制改革不断深入推进，财政行政处罚自由裁量的法律依据、执法环境、社会背景等要素也必然发生相应的变化。因此，被参照的行政处罚案例时间越久远，可能出现的差异就越大，可供参考的价值就越小。反之，被参照的案例与现在需要行使自由裁量权的案件相距时间越近，可能出现的差异就越小，可供参考的价值就越大。所以，“案例法”的案例选择时间以前五年滚动运用为宜。在具体实践中，时间越近越好，案例与案件的相似程度越高越好。所谓地区差异原则是指案例使用的空间范围应同案同地、避免差异。由于社会、经济发展的不平衡性决定了区域之间，特别是东西部之间的差异性。在承认差别的前提下，同案不同罚的 “地区差异”是合理的，也是不可避免的。因此，案例法所使用的案例不宜在不同区域交叉使用，只宜各地使用自己区域内的案例，

对在同一区域发生的同类案件进行前后对照的自由裁量，以减少差异性，增加可比性。