法治视野下高校“三公”经费公开方式初探

●邓联繁 成协中

近年来，随着国家对教育经费投入的不断增加，公立高等学校（下文简称高校）获得的财政性支持日渐增加。与此同时，高校发生的诸多腐败现象引起了社会各界的高度关注。在此背景下，加强对高校经费使用的监管，应成为包括财政监督部门在内的有关部门的关注重点。2012年财政部专门出台的《关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的通知》对于加强部属高校和地方高校的财政监管具有重要的指向意义。与此同时，“阳光治校”也成为治理高校腐败的重要战略举措。教育部于2010年颁发 《高等学校信息公开办法》（下文简称《办法》），以推进高校信息公开。《办法》明确提到，高校经费预决算、教职工购（建）房方案、住房公积金、养老金、医疗保险和其他社会保障基金等涉及教职工切身利益的重大问题，都应通过多种形式告知广大教职工。但《办法》并未直接提及“三公”经费（即指公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费）。《机关事务管理条例》对行政机关的“三公”经费公开作出了具体规定，但其并不适用于高校。日前，上海交通大学在读硕士雷闯向清华、北大等20所高校申请“三公”经费公开，已获得部分高校的答复。由此可见，高校“三公”经费的公开，已引起媒体和社会的一定关注。但作为事业单位的高等学校，其公开“三公”经费的义务从何而来？其理论基础何在？高校“三公”经费公开与行政机关“三公”经费公开存在哪些差异？高校“三公”经费的公开在具体路径和制度设计上如何选择？本文即从法治视野围绕上述问题而展开。

一、高校“三公”经费公开的理论和现实意义

将“三公”经费公开义务从行政机关扩展至高校，不仅是高校经费具有公共财政性这一经济要素使然，更是满足家长、学生、教师、高校捐资者等众多利益相关人知情权，落实“面向社会办学”这一立法指针，践行“阳光治校”理念，建立现代大学制度的迫切需要。

（一）高校“三公”经费公开之于“阳光治校”

2011年6月20日，教育部在西安召开阳光治校座谈会，借鉴推广第四军医大学开展阳光治校的经验和做法。中央纪委驻教育部纪检组组长、教育部党组成员王立英在会上要求高校积极推进阳光治校，推进党务公开、政务公开和校务公开。可以预料，在政府部门公开“三公经费”与教育部力促高校“阳光治校”的大背景下，由于政府对高校的经费支持力度明显加大、高校腐败处于易发高发阶段，公立高等院校作为教育领域的公共管理组织势必被期待、被要求相应跟进、参照公布。

（二）高校“三公”经费公开之于财政经费合理使用

公立高等学校作为财政拨款的事业单位，其经费使用状况直接关系到公共财政的使用效率。“三公”经费作为高校经费支出的重要组成部分，其使用状况是否符合国家财政纪律，是否符合预算规定，都需要通过公开“三公”经费予以审查。因此，高校“三公”经费的公开，不仅能够审查三公经费之合法合规性，更能有效提升“三公”经费的使用效率，提升公共财政的使用效能。

（三）高校“三公”经费公开之于知情权

今日之高校，经费来源已完全市场化。绝少有高校完全依赖政府之财政拨款而运营。如此，作为高校财政经费之利益相关人，就不再局限于政府，而是涵盖家长、学生、教师、政府、捐赠者等不同利益群体。《高等教育法》第十一条更是明确规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。高校“三公”经费的公开，对于家长、学生、教师、政府和其他利益相关者了解高校运作，减少矛盾甚至社会冲突，实现“面向社会”的办学理念，具有重要意义。

（四）高校“三公”经费公开之于现代大学制度

我国大学之所以腐败案高发，办学信息不透明、不公开，一个重要原因就在于没有现代大学制度。大学的办学信息要全面公开，关键在于构建现代大学制度。在现代大学制度中，行政权、教育权、学术权明晰，学校行政必须向董事会（理事会）汇报年度财务情况，接受全体师生和社会公众的监督。“三公”经费支出，作为高校财务支出的重要组成部分，必须在高校年度财务报告中予以体现。因此，高校“三公”经费公开，对于提升高等学校治理效能，建立现代大学制度，具有重要意义。

二、高等学校的法律地位与信息公开义务

高校“三公”经费公开，与高校的法律地位以及其相应的信息公开义务存在紧密关联。

（一）高校作为法律法规授权的组织

在我国，高等学校可以基于法律法规的授权而成为行政主体，由此产生的纠纷经由行政诉讼机制予以解决。这一点在田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案中都已得到认可。尽管围绕《教育法》第二十八条规定哪些权利属于 “行政性”权利，哪些权利属于高校自主“管理性”权利，理论上还存在些许争议，但不容否认的是，在高校所行使的管理权中，部分权力（利）是基于法律法规的授权而获得，比如招生权、学位授予权、惩戒权。高等学校在行使此类权力时，具备行政主体资格，应当依照《政府信息公开条例》（后文简称《条例》）之规定，依法公开相关信息。

基于高等学校管理内容的复杂性，本文不拟对高校管理权的所有内容进行系统性整理。在判断高校所行使的权力（利）是否是基于法律法规的授权而做出时，需要考虑几个问题：高校所行使的此种权力（利）是否有国家法的明文依据？高校所行使的此种权力（利）是依据国家法规范而做出，还是依据自己制定的规范而做出？高校所行使的此种权力（利）是基于国家法的概括性授权做出，还是基于特别法规范的明确授权而做出？高校所行使的此种权力是否为其他社会组织所不具备，而为高校依授权所独有？只有授权明确、具体，以及授予之权力具有明显的高权性特征时，此种权力才能被定性为行政权。高等学校只有在行使此类权力时，才具备行政主体资格。

（二）高校作为与群众利益密切相关的公共事业单位

高等学校除了作为法律法规授权的组织之外，还是一个具有独立法人资格的事业单位。事业单位在法律上的定性是 “国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。由于存在这样的官方分类，公立高等学校一直以来被视为事业单位而与国家机关有别。

《条例》第37条明确了与群众利益密切相关的公共企事业单位的信息公开义务。高等学校作为第37条明文列举的与群众利益密切相关的公共企事业单位，自然也应履行《条例》所确定的信息公开义务。但应当如何履行，似可成为讨论的焦点。根据前文的分析，作为与群众利益密切相关的教育机构，高等学校的信息公开应当遵循 《条例》所确定的原则和框架。具体来说，包括如下要点：一是原则上，《条例》前36条均适用于高等学校的信息公开：包括立法目的、公开的原则、豁免公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障机制；二是教育行政主管部门依此授权制定的《办法》是一种适用性规范，原则上不得超越《条例》所确定的原则、精神和框架，其只能在具体内容上基于高等学校的特性而做出解释性规范，而不能超越《条例》制定创制性规范；三是基于第37条确立的《条例》与《办法》之间的关系，高等学校在推行信息公开时，应当遵守“最小留存适用”原则，即最大可能地适用《条例》，只有完全无法适用《条例》前36条的情形下，《办法》才有适用空间；四是《办法》超越和违背《条例》之处，属于法律规范之竞合，应当依照法律位阶，优先适用上位法即《条例》。

根据第37条的解释，高等学校作为与群众利益密切相关的公共事业单位，其信息公开还应遵循下列原则：一是整体上，高等学校应当同行政机关一样，承担信息公开的法定义务；二是高等学校所承担信息公开义务，应当公开与人民群众利益密切相关的；与人民群众利益密切相关是指外部性的活动；密切相关是指其直接性。但高等学校的哪些信息属于与人民群众利益密切关联，存在可解释的空间。三是高等学校所承担的信息公开义务，应当是在提供教育服务的过程中的信息。一旦用了之后，就会存在外部性活动和内部性活动在信息方面的关联。如果是过程中，有些内部私的问题和公的问题的重合又会出现。四是高校承担的信息公开义务，主要是基于其公共性，对于其“私性”信息，原则上无需公开。至于哪些信息属于公共性信息，哪些属于公共事业单位的“私性”信息，存在一定模糊地带。

（三）高等学校作为享有办学自主权的社会主体

我国高等教育的发展，经历了一个相对漫长的发展过程。高校的法律地位包括政府与高等学校的关系，经过了多年的持续变革开始出现深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化与重组。《高等教育法》的颁布，特别是《高等教育法》第32-38条之规定，使高等学校获得了广泛的办学自主权。其办学自主权的范围，从调节系科招生比例、设计学科专业、开展教学科研活动，进行学术交流，到确定机构编制和人员、使用财政和捐助资金等。

作为一种私人性的个人信息，只需自身拥有和使用，在法理上没有义务、在情理上也没必要对其他人或组织进行公开。作为享有办学自主权的主体，高等学校并不必然要承担信息公开义务。例如在美国，高校及其教师享有学术自由及自治权，基于高校自治原则，高校内部事务由大学自主决定，除非法律有明文规定，否则不适用信息公开法律规定，如高校校长的选举事宜。但尽管如此，高校自治范围内的事项并非完全不受有关信息公开法律的约束。如在Muskovitz v.Lubbers一案中，法院同意了原告申请查阅晋升教授时的同行评议的请求，但拒绝其获得可能揭示评议人身份的记录。因为该信息属于保密信息，受大学根据州授权享有的宪法自治的保护，发布该信息可能妨碍机构正常运转。

美国对待公立、私立学校通常会适用许多相同的规则，不过，由于公立高等学校毕竟是各州政府所设、代表政府为社会提供教育，其当然要受到旨在规范政府行为的宪法、行政法上一些规则的特殊约束；而法国、德国则首先确立公立高等学校的公法地位，主要依据公法规则行事，只是在某些方面可以依据私法展开活动。二者的差异，可以归结于普通法系和大陆法系在公私法划分上的不同传统，也与它们在高等教育制度沿革上的不同历史有关。在欧洲，除英国以外，官僚制国家的兴起很早就确立了大学与政府关系上的国家控制模式。这一制度安排开启了通过国家预算为大学提供公共财政的道路，将大学纳入到公共行政管理领域，也把学者纳入到国家公共事务之中，使其承担为民族国家服务的义务。由此，在英美和法德之间形成了两种不同的观念：前者视学者为自由职业群体；后者视学者为公务员。尽管存在如此迥异的制度，至少有一点是可以肯定的，即公立学校是政府而非私人来从事教育事业，其经费更多来自于国民税收的支持，其管理学生的行为必当有公法规则的规范；同时，公立学校在某些方面的管理活动亦完全可以运用私法规则。

高等学校是否将属于其办学自主权范围内的事项公开，以及以何种方式公开，一方面取决于立法是否将此类信息明定为应予公开的对象；另一方面取决于高等学校自己的公开意愿。比如关于高校财务信息，尽管《高等教育法》第38条规定了高等学校的财务自主权，但《教育法》、《办法》对于高等学校的经费来源和使用状况公开作出了特别规定，因此，对于此类信息，高等学校必须依法予以公开。此外，对于属于高校自主权范围内的事项，立法也未提出明确的公开要求，高等学校可以自主决定是否予以公开。《办法》第八条、第十条实际上赋予了高等学校自主决定此类信息是否公开的权力。第八条规定：除第七条规定需要公开的信息外，高等学校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围。第七条属于法定应予公开的范围，除此范围之外，高校可以自主决定其他需要主动公开的信息内容与范围。第十条关于不予公开的范围第四项：法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。“学校规定的不予公开的其他信息”，表明学校可以自主决定哪些信息不予公开。此二条款赋予了高等学校自主决定信息公开 （或者不公开）的范围，是为“裁量公开”。

但高等学校这种“裁量公开”并非没有限制。其限制至少体现在三个方面：一是这种裁量公开（不公开）的范围必须以“规定”的形式作出。高等学校不得在未指定抽象性的“规定”的情形下通过个案裁量的方式自主决定公开（或不公开）某类信息。二是这种裁量公开不应逾越《条例》和《办法》所确立的基本原则和框架。《办法》将这些信息的发布权交给学校处理，并不意味着学校可以随心所欲地规定“其他信息”，而应当以是否影响“安全稳定”为限。三是这种裁量公开是非决定性的，非终局的。高等学校的这种裁量公开决定，是可被行政复议和提起行政诉讼的，上级教育行政主管部门和人民法院会依据《条例》和《办法》的原则和精神对高校的这种裁量公开决定之合法性、合理性进行全面审查。

对于属于高等学校自主管理范围内的事项，在立法未作出明确规范的情形下，原则上可由高等学校自主决定是否予以公开。但此处的公开主要是对外公开。即使不适宜对外公开的事项，高等学校仍存在对内公开的需求和空间。如前所述，《高等教育法》第十一条、第四十三条关于高等学校民主管理的制度要求，也蕴含了对内信息公开的要求。要使高校师生有效参与学校管理，就必须确保高校师生能够获得相关决策资讯。

三、高校“三公”经费公开与政府“三公”经费公开

（一）高校“三公”经费与政府三公经费的性质差异

尽管《条例》第三十七条将教育、医疗等公共企事业单位作为信息公开的义务主体加以规定，但这些主体毕竟不同于行政机关。无论是从财政的公共性，管理或服务的内容及公共性程度看，公共企事业单位的公共性程度都不同于行政机关。行政机关作为拥有法定职权的公共主体，其所有经费来源都源于财政拨款，其存在的所有目的皆在于通过立法确立之行政管理和服务。而教育、医疗、卫生等公共企事业单位，尽管也存在一定的财政经费拨款，但除此之外，尚有多种经费来源。以高等学校为例，在市场化导向的影响下，高校办学经费来源日益多元化：包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等。公共企事业的公共目的，也不完全等同于行政机关之存在目的。也正因为此，《条例》对于公共企事业单位的信息公开义务，规定的是“参照”。

高校与行政机关的差异毋庸讳言，但这种差异对二者的信息公开有何实质性的影响，学术界的讨论相当有限。在我国，高校信息公开应当从何处寻找依据呢？根据《条例》第37条的字面含义和《办法》的逻辑结构，我们不难发现，无论在制度设计上还是在学者们的观念中，更多的是将高校类比于行政机关，用公众知情权和高校信息的公共性来理解高校的信息公开。与组织法意义上的行政机关不同，公共企事业单位本身具有自己的经营业务范围，即属于企事业单位“私”的范围。《条例》第37条规范的信息公开范围，从较为狭义的范围来看，目前只能限定在其承担的“公共”活动范围之内。也正因为如此，如何区分同一个公共企事业单位的活动中，哪些属于 “公共的”部分和哪些属于“私”的部分，就成为迫切需要解决的难题。

（二）政府“三公”经费公开的制度依据

目前关于政府“三公”经费的公开，主要依据是《政府信息公开条例》和《机关事务管理条例》。《政府信息公开条例》第九条规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的，行政机关应当主动公开政府信息。第十条明确规定，各级政府的财政预算、决算报告是各级政府及其部门应当重点公开的信息内容。包括“三公”经费在内的财政预决算，都是政府及其部门的法定义务。“三公”经费是指政府各部门公务接待、公车支出和公费出境的实际经费支出情况。这些经费使用情况都会被列入政府的行政成本当中，会在每年的财政预算决算报告中体现出来。但实践中，围绕“三公”经费是否属于《条例》所规定之政府信息，存在一定的争议。

对行政机关“三公”经费公开更为直接的体现，是2012年颁布的《机关事务管理条例》。《机关事务管理条例》第七条规定：各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。该条例第十二条规定：县级以上人民政府应当将公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费纳入预算管理，严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费在机关运行经费预算总额中的规模和比例。政府各部门应当根据工作需要和机关运行经费预算制定公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费支出计划，不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行或者因公出国（境）。但该条例对于 “三公”经费应以何种形式公布，何时公布，公布的具体内容尚无细化规定。这些内容的缺失，也将影响三公经费公开的有效性。

（三）高校“三公”经费公开之制度依据

对于高校“三公”经费公开的制度依据，可以从三个层面展开。一是《条例》第36条和第37条。第36条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。如果政府“三公”经费公开能够从《条例》找到制度依据，那么高校的“三公”经费公开经此二条转化，也能从《条例》中获得制度支持。二是《办法》第七条第（九）项规定：高等学校应当主动公开……财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标。此项规定主要针对高校财务信息公开。高校“三公”经费，自然属于高校年度经费预算的重要内容，其应当在高校年度预算决算方案中均有体现。因此，此项规定能够作为高校“三公”经费公开的直接依据。三是《高等教育法》中“面向社会办学”的法律原则。《高等教育法》第11条的规定也为高校信息公开提供了有力的制度支撑。这一条款包含三个方面的含义：面向社会、依法自主办学、实施民主管理。这三个方面都蕴含了信息公开的要求。要面向社会，就必须开放办学，为社会提供教育资讯和社会服务；要依法自主办学，就应遵循法律所明确的相关义务，如《教育法》所确立的信息公开义务；要实施民主管理，就必须为校内师生提供充分的决策资讯，制定学校重大决策，必须充分听取校内师生的意见和建议。面向社会要求的是对外的信息公开，实施民主管理要求的是对内信息公开，依法自主办学则介于二者之间，既包括对内也包括对外的信息公开。此外，《高等教育法》第四十三条还规定：高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。教职工要参与高校民主管理和监督，就必须保障其对高校信息的知情权。

四、高校“三公”经费公开的制度设计

要构建高校“三公”经费公开制度，不仅需要在法理解释层面，将“三公”经费公开作为高校的一项法定义务予以明确，更应通过具体制度将此项法定义务予以细化落实。

（一）将高校“三公”项目分门别类单独列支体现于预决算

目前已经实行的预决算公开虽然能够大致反映高等学校的收支状况，但由于“三公”经费预算和支出被分解纳入不同的项目中，政府和公众很难获知高校“三公”经费预算和支出的全貌。为了强化对高校“三公”经费使用情况的监督，必须要求高校在编制预算和决算时，将“三公”项目单独列支，按照经济性支出 （即主要反映钱的具体用途，包括人员工资支出、采购支出、基本建设支出等内容）和功能性支出（即主要反映钱花到哪里去了，如教育支出、医疗卫生支出等）的双向要求予以细化。在经济分类科目中，预算公开不仅要做到“款”和“项”，更要细化到“目”。如此，方能便于公众监督。

（二）强化预算的拘束效力，杜绝弹性预算

要实现高校“三公”经费使用的有效管理，除了在预决算中将“三公”经费单独列支外，还要强化预算的拘束效力，杜绝弹性预算。要推进预算精细化和科学化，防止随意变更。加强预算执行管理，没有纳入预算的绝不支出，减少花钱的随意性。

（三）统一统计口径，实现公开无遗漏

要健全高校“三公”经费的公开体制，还必须统一统计口径，将所有项目中的“三公”经费予以整合，防止部分高校将“三公”经费拆分至各种非财政拨款项目中。每一类的公共、公款消费，应该分门别类进行报告。比如说餐饮费、差旅费，出国费、会议费、接待费要分门别类。在此基础上，每一类别的预算和支出，都应做到有理有据、有账可查。按照现有的财政编目，车辆运营支出、会议接待等还分的不够细，有的科目还没有单列出来，可以笼统到一般行政支出上，也就是一锅煮了。一个项目可以涵盖很多内容，公众看不出具体有什么花销，因此从现有公开内容看，一些部门没有列出会议支出。

（四）对内公开与对外公开相结合

高校信息公开与政府信息公开的一个差别在于，高校信息公开还要服务于民主管理之目的。因此，高校的信息公开有两个层面，即对内公开和对外公开。《办法》在制度建构方面未考虑此点，存在一定的欠缺。关于高校教职工参与高等学校管理，在制定法上已有相当多的体现，如《中华人民共和国教育法》规定：“通过教师为主体的教职工大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》指出：“通过教职工代表或其他形式,参与学校民主管理”。《高等教育法》也指出：“依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。国家法规虽然明确提出教职工依法行使民主管理的权利，但对民主管理的基本形式、管理范围、监督机制、具体措施等并未做出明确规定。具体到高校“三公”经费的公开而言，应努力做到对内公开与对外公开两手抓、两手都要硬。

（五）强化高校“三公”经费使用说明义务

高校“三公”经费使用现状，不能单从数字上呈现。在媒体和公众对于政府部门三公经费公开的批评中，“只有数字缺少说明”就是其中一个主要问题。高校“三公”经费公开，也不能只公布具体的数字，还应就三公经费的具体使用情况，特别是就公众关注度较高的公款接待人次、公款出国人次等问题，进行具体说明。如此，方能化解政府和公众的疑虑。

（六）强化对“三公”经费违规使用的问责

在当下的监管体制下，对于高校“三公”经费公开的监督，除了完善内部的行政和纪检监督外，更应赋予公众和媒体更实在的监督权，社会的评价权，营造社会压力，改善信息公开的社会环境。要发挥人大的监督作用，特别是在财政信息公开领域提升人大的监督角色，构建一种“媒体、公众、人大”相结合的外部监督体系。在司法救济方面，法院在信息公开语境中应当发挥更积极的作用。对于公民法人诉诸法院的信息公开案件，应当坚持公开为原则、不公开为例外的基本原则，在原告资格、举证责任、审理标准、裁判形式等环节，从有利于公民知情权、监督权的立场出发，积极作为，而不是观望、关门甚至采取一些限制公民知情权的司法措施。