群众路线法制化的意义和路径选择

文 杨福忠

群众路线法制化的意义和路径选择

文 杨福忠

习近平总书记在中央召开的党的群众路线教育实践活动工作会议上强调：“保持党同人民群众的血肉联系是一个永恒课题，作风问题具有反复性和顽固性，必须经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。要以这次活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。”总书记的这一论述高屋建瓴，抓住了贯彻执行党的群众路线的关键，具有很强的针对性，为当前及未来一段时期如何贯彻执行群众路线指明了方向，明确了任务。

一、群众路线法制化的重要意义

群众路线法制化就是把群众路线的基本观点转化为具体的法律制度，转化为群众的权利以及党员、干部的义务和责任，通过法律的规范作用和制裁功能的发挥，形成群众路线所追求的价值秩序。在新世纪、新阶段，将群众路线法制化具有重要意义。

首先，它是实现党的十八大确定的奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的必然要求。党的群众路线是根植于我们党领导的中国革命和社会主义建设伟大实践而产生的处理党群关系的准则，要实现十八大确定的“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，我们必须把群众路线贯彻好、执行好，防止因执行不好而影响党群关系，影响中国特色社会主义事业的健康发展。如何确保党员、干部执行好群众路线？光靠宣传教育不行，宣传教育只能起到一时之功效；光靠党员、干部的道德自觉也不行，因为每个人道德自觉的程度不一样。最主要的还是靠制度，特别是法律制度，正如邓小平同志所说的：制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。通过制定良好的法律制度，把群众路线的理论转化为党员、干部的权利、义务和责任，具体化为可操作性的工作程序和规范动作，这样，群众路线对党员、干部的要求就由政治道德上的要求转化为法律上的要求，对党员、干部的行为产生较强约束力，因而有助于群众路线的贯彻执行。

其次，它是密切党群关系、巩固党的执政基础的需要。群众对党的认同、支持是党执政最深厚的基础、最稳固的根基。为了巩固执政基础，群众路线理论要求党员、干部要树立群众观点，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，保持同人民群众之间的密切联系。然而，长期以来，群众路线的要求一直作为工作传统而存在，并没有上升为法律，对党员、干部的刚性约束不够，这导致有些党员、干部随着环境、条件的变化，淡化了群众路线的要求，在工作中养成了形式主义、官僚主义、享乐主义以及奢靡之风，败坏了党群关系，影响了党在群众中的公信力，削弱了党执政的群众基础。怎么才能从根本上预防、减少党员、干部脱离群众的各种不正之风？笔者认为，我们必须双管齐下，一方面，通过教育实践活动，帮助党员、干部树立群众的观点，掌握联系群众的领导方法和工作方法；另一方面，我们必须打破单纯依赖教育整治不正之风的思维定式，从制度入手，建立保障群众路线贯彻落实的长效机制，把党员、干部处理党群关系的行为纳入法制轨道。

二、群众路线法制化的主要内容

群众路线法制化需要通过法律规范把群众路线的要求规定下来，形成具体的法律制度。根据群众路线的要求，当前我们应建立、完善如下几个方面的法律制度：

1.建立、完善保障群众知情权、参与权、表达权、监督权的法律制度。党的群众路线涉及党、党所领导的国家机关和群众之间的关系。群众路线理论并没有把党员、干部等精英人物视为唯一的知识主体，而是强调群众同样是知识的拥有者。因此，党委在作出决定、有关国家机关在进行立法和出台公共政策时要“从群众中来，到群众中去”。实践中，“从群众中来，到群众中去”，容易被解读为群众是被动听取意见的客体，忽视了群众的主体地位。建立、完善保障群众权利的法律制度，一方面，可以通过赋予群众权利的方式确认群众权利主体的法律地位，调动群众的积极性、主动性和创造性；另一方面，还可以对国家机关贯彻执行群众路线形成一种持久的外部压力。

2.出台《公众意见征询法》，规范国家机关征询群众意见的行为。1954年，毛泽东在谈到一九五四年宪法草案成功的经验时说：这个宪法草案之所以得人心，就是由于起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法，使中央的意见和全国人民的意见相结合。今后，一切重要的立法都要采用这个方法。出台《公众意见征询法》就是要把这个方法法定化，变成领导机关的义务，把领导机关征询群众意见的行为规范化、程序化。这样，可以避免有关机关把走群众路线口号化、形式化，从根本上杜绝官僚主义和形式主义。

3.建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的法律制度。

首先，为民。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，也是宪法的要求。宪法第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须努力为人民服务。过去由于受官僚主义等传统观念的影响，为民的宗旨和宪法要求并未完全落到实处。2004年生效的《行政许可法》开始把为民的理念体现在法律规定当中，一方面，通过行政许可设定权的限制性规定大大减少了行政许可事项，给市场主体较多的权利和自由；另一方面，通过“一站式办公”“一条龙服务”的创新方式，为群众办事提供了较多方便。从近十年《行政许可法》实施情况看，该法还有许多需要完善的地方。建立健全便民的法律制度，就是要在这些具体的制度安排上下功夫，把为民的宗旨和宪法要求落到实处。

其次，务实。务实是党对党员、干部的一贯要求。古人云：“为政贵在行，以实则治”。建立务实的法律制度就是通过立法确保党员、干部在工作中脚踏实地、踏踏实实为人民群众办实事、办好事，解决好改革过程中群众反映强烈的突出问题，为人民掌好权、用好权。当前，建立务实的法律制度，一是完善干部政绩考核制度，防止考核制度设计不合理导致领导干部热衷搞“形象工程”“政绩工程”，劳民伤财；二是完善干部任期制。当前，有些地方，对干部的调任、转任、提拔使用过于频繁，每隔两三年就动一次干部，有些干部在现有的职位上对工作刚熟悉就被调到新的岗位上，这种状况不利于干部务实、踏实工作。建议有关部门出台规定，明确干部任现职的最低年限，这样可以督促干部把主要精力放在为群众办实事上。

第三，清廉。清正廉洁是共产党人的政治本色。但近年来，面对权力、利益、美色等各种诱惑，有些党员、干部失去了政治本色，背离了人民授权的初衷和党的宗旨，热衷于以权谋私，把党置于脱离群众的风险境地。从国际经验看，确保干部清廉，必须依靠严密的法律体系。一是建立完善的权力运行制约和监督机制，把权力装进制度的笼子，形成不易腐的保障机制；二是制定政务公开法，确保所有党政机关权力都在阳光下运行。同时完善官员财产申报制度，确保官员财产透明，群众能够有效监督，形成不能腐的防范机制；三是加大职务犯罪的刑罚打击力度，形成不敢腐的惩戒机制。

作者单位：中共河北省委党校政法教研部

（责编/张立新）