中小企业扶持体系评价研究

倪良新

(安徽经济管理学院研究咨询部，合肥 230059)

《中华人民共和国中小企业促进法》实施十年来，我国对发展中小企业的认识日益深化，先后出台了一批涉及范围广、扶持力度强、影响程度深的扶持政策和措施，对于中小企业健康持续发展起到了引领和保障作用。使得“中小企业的发展已经成为我国经济增长的主力军，区域经济的主载体，扩大就业的主渠道，财政增收、居民致富的重要源泉，对推动我国经济健康、持续、快速增长，构建和谐社会发挥着日益重要的作用。”［1］当前，中国中小企业扶持体系出现扶持主体数量增加和职能转变，扶持手段日益复杂和不断更新，扶持内容不断调整和细化，扶持对象需求偏好差异凸显等动态发展趋势。另一方面，中小企业扶持体系尚存在扶持政策知晓率不高、扶持执行度不强、扶持效果有待改进等问题。因此，需要深入研究中小企业扶持体系扶持机理，系统提升中小企业扶持体系扶持效果。

一、我国中小企业扶持体系评价现状及存在问题

(一)我国中小企业扶持体系评价现状

随着我国中小企业扶持体系的逐步建立，对其评价的理论研究和实践探索也相伴而生。在实践领域，中小企业扶持体系的评价主要包括下列类型。一是政府目标考核。2011年9月14日，陕西省出台《陕西省中小企业发展目标考核办法》，对市县区政府进行目标考核，省政府对中小企业发展目标考核综合测评得分前4 名的市区、前15 名的县(市)和前5 名的城区，分别授予年度“陕西省加快发展中小企业先进单位”。二是领导干部考核。为发挥处级以上领导干部在支持科技型中小企业发展中示范带头作用，天津市发布了《天津市关于在加快科技型中小企业发展中加强处级以上领导干部考核工作的意见》(津党组发〔2010〕16号)。三是对金融机构进行考核。黑龙江省制定和出台《黑龙江省银行业金融机构中小企业信贷政策导向效果评估办法》，按季对各金融机构支持中小企业发展情况进行考核评估，适时向各金融机构总行、地方政府相关部门通报考核评估结果，在督促金融机构改进中小企业金融服务、履行社会责任的同时，促进信贷资金更多地流向中小企业。四是对中小企业服务机构进行评价。为客观评价中小企业社会化服务机构的服务绩效，引导和鼓励服务机构为全省中小企业提供优质高效的服务，不断完善中小企业服务体系建设，江苏省在2007年发布《江苏省中小企业社会化服务机构评价办法》。五是专项资金的监督和考核。为提高中小企业发展专项资金使用效率，加强对专项资金项目全过程监督和管理，2011年3月17日，工业和信息化部、财政部联合印发了《关于做好中小企业发展专项资金项目监督和管理工作的通知》，两部将对各省级主管部门项目监管工作和项目单位信息填报情况进行考核评价，考核结果将做为下一年度专项资金项目的申报和资金安排的重要参考依据。

理论研究方面，国内学者对相关指标体系进行了有益探索，但多侧重于中小企业扶持体系的某个维度。江岭(2009)、张凌(2007)等对中小企业科技创新和中小企业自主创新能力评价进行了研究。管晓永(2004)、夏宏(2012)等研究了中小企业信用评价体系。孔金花(2008)、李春霞(2009)等对中小企业创业环境评价进行了研究。欧阳峣、李坚飞(2009)对中小企业扶持体系评价进行较为系统的研究，选取24 项测量指标反映我国区域中小企业发展支持力度，并提出完善我国中小企业发展支持体系的战略思路，以及转变政府职能、改善融资环境、重视技术创新、改进产业组织和加强社会服务的政策建议。值得一提的是，2005年10月，英国国际发展部与中国国家发改委中小企业司启动了政府合作项目“中英中小企业扶持政策体系项目”，该项目旨在通过借鉴国际成功实践和经验，探索建立中小企业扶持政策措施和实施扶持政策措施的监督评估机制，以实现改善企业经营环境，提高中小企业竞争能力的目标。该项目的实施，对中小企业扶持体系评价工作推进具有一定影响。罗伯特·布莱克本(2006)指出，中国要建立全国性中小企业政策监督和评估机制的架构，研究探索监督与评估活动，评价信息收集的方法等。项目专家建议，政府在制定中小企业政策时，要依据三个方面:一是中小企业的真正需求是什么和国家最优先的经济发展目标是什么;二是政策制定并实施后的效果和影响怎么样;三是实施过程中有哪些经验教训值得总结并应用到以后的政策改进和制定中。这些对于提升中小企业扶持体系评价以及其影响力具有重要借鉴意义。

(二)我国中小企业扶持体系评价存在问题

尽管我国中小企业扶持体系评价从无到有，实践探索领域不断扩大，理论研究趋于系统，对于中小企业发展起到了重要推动作用。但因为中小企业扶持体系本身缺乏系统性、文化对绩效评价弱兼容性、评价体系自身复杂性以及评价研究的相对滞后性等原因，中小企业扶持体系评价存在许多缺陷与不足，需要引起理论界和决策者警惕。一是评价缺乏系统性。通过上述分析不难发现，中小企业扶持体系评价往往集中于某一方面，未能就扶持主体、扶持手段、扶持内容、扶持客体以及这些变量之间的匹配性和扶持总体效果进行系统评价。二是评价缺乏科学性。对于评价的基础研究不够深入，评价指标选择、指标权重确定等带有随机性，评价信息采集缺乏准确性和全面性，评价结果运用带有片面性。三是评价缺乏民主性。评价前、评价中以及评价后社会参与度不够，评价相关利益者对于评价目的和功能、评价步骤、评价结果运用等缺乏足够的认识和了解。

二、中小企业扶持体系框架及其在评价中的运用

“人们无法处理根本不了解的事情”，评价的第一步是了解评价的对象。对于中小企业扶持体系进行评价，首先要深刻理解其本质内涵和框架。

(一)中小企业扶持体系内涵和框架

中小企业扶持体系是指扶持中小企业发展所形成的系统。按照系统基本原理，系统具有层次性特征，即系统由若干要素组成，一级要素本身是由下一级更小要素组成的子系统构成。根据中小企业扶持体系概念内涵和系统设计原理，按照整体性、相对稳定性、可扩展性等体系设计要求，基于政府失灵理论、契约失灵理论、中小企业生命周期理论、中小企业竞争力理论和波特竞争力模型等理论和工具，借鉴国外中小企业扶持成功经验，我们构建了包括两大层面、四个维度和十七个指标的中小企业扶持体系框架。(如图1所示)

图1 中小企业扶持体系框架

该框架可以反映中小企业扶持机理，评价诊断中小企业扶持体系效果，用于寻求中小企业扶持最优解。根据该框架，不难得出以下结论:一是中小企业扶持体系具有主体竞合、多维交互、层层递进等特点。二是该系统呈现动态演进特征。“制度一经确立，不会始终处于静止状态，随着社会生产力的发展和社会经济现象的日益复杂化，制度的边际效率呈现出递减的规律，当制度能够带来的收益低于维持制度的成本，制度变迁成为可能。”［2］三是不同地域、不同行业、不同发展阶段的中小企业具有不同的扶持偏好，应注意分类扶持、区别对待。四是中小企业扶持体系要求供应层面与需求层面在扶持方式、扶持内容、扶持时机、扶持程度等方面匹配拟合。五是中小企业扶持效果不仅取决于扶持主体、扶持手段、扶持内容等变量，还取决于这些变量之间交互关系、拟合程度和传导路径。

(二)中小企业扶持体系框架在评价中的运用

根据中小企业扶持体系框架，既可以对框架中某个维度进行评价，例如对政府、市场和社会组织等扶持主体进行评价，也可对整个体系进行评价。可以借鉴平衡计分卡兼顾过程结果、注重因果关联、强调层级推进、坚持系统原则等评价体系设计思想，设计凸显诊断评价、政策引导、策略改进等功能，体现定性定量、共性个性、结果过程三个结合，具有三级结构的中小企业扶持体系评价模型。第一级指标为标志指标，包括“中小企业发展能力、中小企业发展环境、中小企业发展扶持和扶持体系拟合度”等四个维度。其中“中小企业发展能力”为扶持体系的结果;“中小企业发展扶持”和“中小企业发展环境”分别代表扶持手段和扶持内容，属于扶持过程范畴;“扶持体系拟合度”则表示扶持体系供应层面与需求层面的拟合，扶持主体与扶持方式的拟合，扶持内容与扶持企业类型的拟合等。第二级指标为功能性指标，“中小企业发展扶持”和“中小企业发展环境”的二级指标分别对应图1 中的扶持手段和扶持内容，可设立诸如“法律政策完整性”、“社会化服务程度”等指标。第三级指标为要素性指标，属于操作和测量层面指标。

三、改善中小企业扶持体系评价的建议

(一)加强基础统计和信息收集工作

中小企业扶持体系评价中涉及种类庞杂的数据信息，牵涉部门广，涉及环节多。既有定量信息也有定性信息，既有静态信息也有动态信息。从评价需求的角度来看，需要注意以下几个问题。一是注重信息的可得性。诸如中小企业数量、增加值、就业人数、行业分布情况、地区分布情况等基础信息，应由统计部门统一提供。建立统计发布机制，相关部门也应注重信息公开。应向社会公开发布的数据及时发布，整合现有统计资源，可通过建立公共数据库的形式实现信息共享。由统计部门牵头，规范各部门的统计口径，让统计数据做到大体能反映非公经济的全貌。二是注重信息的及时性。需要根据评价需要及时掌握动态信息，要增加统计频次，保证统计时效性。三是注重信息的准确性。包括信息对评价的信度和效度。四是提高统计深度，分行业、分领域对中小企业发展状况进行统计。五是重点信息采集。根据中小企业发展态势、地方经济发展和评价工作需要，对一些重点数据进行采集、分析和运用。

(二)建立评价专门部门和研究机构

中小企业扶持需要发挥多部门出政策的合力，但更需要避免政出多门导致的资源浪费、力度不强、政策效应相互抵消等弊端。当前，中小企业行政管理具有行政资源分散、管理职能交叉等弊病，需要适应大部门制改革需要，组合职能相近、业务范围趋同的部门，将原来分散在政府各部门面向中小企业的职能集中到一个部门。无法集中归口的，也要建立起强有力的协调机构，加强部门间的协调机制，充分发挥多部门关心支持中小企业的合力作用，有效避免政出多门的负面影响。对于评价工作同样需要整合行政资源，加强部门之间协调，建立专门评价机构。另一方面，中小企业扶持体系评价系统性强、科学性要求高，既需要对体系、指标、权重等进行深入的基础研究，又需要对评价信息进行定量定性分析，提出前瞻性和实效性的对策建议。因此需要在中小企业主管部门内部设立专门评价机构的同时，联合党校、行政学院等机构，发挥其研究基地和智库作用，建立专门研究机构。

(三)兼顾考评的奖惩目的和信息目的

考评具有奖惩和信息双重目的，前者用于激励，后者用于提高管理。“如果注意力只放在奖励上，那么人们就很难看清其他事情了!”［3］中国目前所有考评几乎都限于忽视奖惩，或只注重奖惩而忽视信息的缺陷。考评结果首先要真正运用于绩效排名、评选先进、干部业绩、项目给予等。同时，要注重对评价中的信息进行研究分析，重视监测及评价信息的诊断、分析。要强化监测及评价报告的编制和使用，建立信息通报制度，充分发挥监测及评价的决策支撑、工作监督、方法改进、经验交流和宣传导向作用。

［1］秦志辉.姜梅.中小企业十年辉煌之路［J］.中国中小企业，2012(9).

［2］唐剑，贾秀兰.中国国有企业竞争力演化研究——一个制度经济学分析框架［J］.华东经济管理，2012(11).

［3］迪恩.R.斯彼德.绩效考评革命［M］.北京:东方出版社，2007.