公共政策执行中的委托代理问题及其对策分析

朱海香

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则［1］10。公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的效益事关政策的成败。然而，往往政策的内容和它对有关人士的影响会在政策实施阶段发生重大的修改和发展，甚至会完全失效［2］114。这在政策执行实践中通常表现为象征式执行、选择式执行、寻租式执行等诸多阻碍政策目标实现的不良行为。这些行为影响政策的有效执行，造成目标群体对政策制定者的不信任，导致他们的权威性和合法性受到挑战。为此，本文透过委托代理理论分析公共政策执行中存在的问题及其成因，试图找出防止政策执行异变的有效对策。

一、公共政策执行中的委托代理问题

委托代理理论的杰出代表迈克尔·詹森和威廉·梅克林把委托代理关系定义为一种契约关系。在这种契约下，委托人聘用代理人代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理人。一般而言，只要存在所有权和经营权分离的地方就存在委托代理关系。民众把管理公共事务的权力委托给国家，国家将他们的利益上升为国家意志，制定公共政策解决社会发展中的公共问题，由各级行政机构及其成员负责具体实施。可见，公共政策制定权和执行权也是分离的，这使得委托代理问题在政策执行中必然存在，并且随着执行权由各级行政机构及其成员向非营利组织、企业、个人等其他社会主体的转移而变得更加复杂多变。委托代理问题主要表现为道德风险和逆向选择两种，在公共政策执行中亦是如此。

(一)道德风险

道德风险是指代理人在确保自身效用极大化的前提下，损害委托人或其他代理人效用的行为。这主要表现为代理人在达成有效合约，自身利益得到保障的前提下，不采取措施维护委托人的合法利益，而是无视甚至纵容损害委托人利益行为的发生［3］。由此，公共政策执行中的道德风险可理解为执行者为了追求自身利益和确保自身利益最大化而违背与制定者之间的“契约”，做出损害制定者与目标群体合法利益的行为。在公共政策制定权和执行权相分离的情况下，一方面，执行者一般很少或根本没有参与政策制定，他们很难把握制定者的初衷和政策的要义;另一方面，政策执行的效用可能对他们产生的正面影响不大，他们的某些利益甚至会因政策的负外部效应受到损害，从而缺乏积极执行政策的内生动力。因此，在政策执行过程中，执行者一遇到困难就以政策本身模糊不清等为由推卸责任;或是不考虑实际情况机械、盲目地执行政策;更有甚者直接歪曲或抵制政策等等。诸如此类的政策执行失败行为都将严重阻碍政策目标的实现，最终导致制定者和目标群体的利益受到损害。

(二)逆向选择

逆向选择是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响信息的情况下与代理人签订合同所面临对己不利的困境。在政策执行中，逆向选择主要表现为由于信息不完全对称，制定者无法真实全面地了解和掌握执行者执行政策的情况，难以对执行过程进行有效监督及对政策执行效果进行科学评估。但是，制定者又必须依靠执行者来实现政策目标，于是达成协议后的执行者就难免利用信息不对称这一客观事实机会主义行事。譬如夸大对自己有利的信息，隐瞒对自己不利的信息，或是把信息反馈作为向制定者讨价还价的工具。如果执行者不及时全面地向制定者反馈政策执行中出现的问题、政策对象的意见与建议以及政策目标实现的情况等信息，制定者就无法对政策进行评估和完善，最终很可能导致政策失败。

政策执行中的道德风险和逆向选择问题导致制定者与执行者之间的不信任与不合作，从而加大政策执行的成本和政策失败的风险。但是这两种问题又伴随着委托代理关系的存在而存在，是无法彻底避免或消除的。所以，有必要深入分析它们产生的原因，然后针对性地探索解决办法，以提高政策执行的有效性，保障公共政策预期目标的顺利达成。

二、公共政策执行中委托代理问题的成因分析

(一)制定者与执行者之间的信息不对称

信息不对称理论是由詹姆斯·莫里斯和威廉·维柯瑞两位教授共同提出的。它是指市场活动的参与者所拥有的市场特定交易信号是不相等的，有些参与者比另一些参与者拥有更多的信息，而且交易双方对各自在信息占有上的相对地位都是清楚的。信息不对称产生的主要原因有:有限理性、信息成本和机会主义。在公共政策执行中，政策制定权与执行权相分离导致政策执行信息在制定者与执行者之间的不对称分布。实践中，执行者比制定者更了解目标群体对政策的反应，更了解贯彻落实政策所需要的各种资源，更了解政策执行的效果以及从中暴露出的种种问题。换句话说，执行者是制定者获取有价值的政策执行信息的关键途径甚至是唯一途径。但是，执行者在很大程度上掌控着政策执行信息的传递渠道，他们拥有较大的自主权来决定用什么样的方式向制定者反馈以及反馈多少、什么样的信息。也就是说，执行者在传递政策执行信息层面具有一定的迷惑或者欺骗制定者的自由活动空间。相反，制定者对于政策执行情况的了解则处于被动甚至是“无知”的状况。这种信息不对称现象的存在，严重影响了制定者对执行者的监督与控制以及对政策执行效果的掌握与改善。

(二)制定者与执行者之间的利益冲突

公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。这意味着公共政策的执行必然会打破原有的社会利益格局，使一些人获得好处，而另一些人的利益受损。另外，公共选择理论将“经济人”假说应用到公共政策领域，假定政治行动者个人(不管是决策者还是投票者)都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。从这个意义上说，政府在维护公共利益的过程中，也会谋取本部门或地区的利益和效用最大化。如此，政府和社会公众之间、各级政府之间、各部门之间以及政府官员之间就难免存在利益不一致。如果制定者的利益和执行者的利益一致，那么执行者就很可能不会做出有损制定者及目标群体利益的行为，相反，要是制定者的利益和执行者的利益不一致，那么执行者就会根据自己的偏好执行政策，最终因追求自身利益最大化而导致政策执行失效。如此看来，利益是研究公共政策的基本原则，制定者与执行者之间存在的利益冲突是政策执行过程中委托代理问题产生的根源所在。

(三)公共政策本身的不完备性

公共政策的背后通常存在特殊的时代背景，庞大的目标群体和复杂的政策目标，因此，一项公共政策的出台往往是从原则性和方向性等方面考虑。这使得执行者因需要根据本地的实际情况制定出具体的执行措施而获得政策的“再决定权”。正如詹姆斯·E·安德森所说，“行政管理机构常常在内容广泛，但含糊不清的法令下进行活动，这就给它们应该做什么和不应该做什么留下了很大的余地。”［2］116首先，由于政策问题的关联性、主观性、人为性和动态性等特征，制定者不可能把政策问题界定得完全清楚明确。其次，根据有限理性决策模型可知，制定者无法在全部可行方案中选择出最满意的方案，只能在部分方案中选择出“满意”或者“次优”的方案。再者，政策执行的环境复杂多变，制定者不可能考虑到政策执行中将会出现的所有问题并制定出相应的解决措施。最后，执行者的偏好不是制定者所能全面控制的，他们无法预测出执行者在政策执行过程中所采取的一切异变行为，因此很难对执行者的责任做出具体规定。这些既是公共政策本身不完备性的表现也是其原因所在，为执行者的自利行为提供了可乘之机。

(四)复杂的委托代理链条

在公共政策执行的过程中，从政策的指令，到政策效果的最终显现之间通常贯穿着一条复杂的委托代理链条，在政府官僚机构中，职位高低不同的成员相应地构成了这条委托代理链条中的委托人和代理人［4］。以我国公立高校为例，若是把全体公民作为初始委托人的话，全体人民作为股东把他们的权力委托给中央政府，中央政府委托给地方政府，地方政府委托给地方教育部门，地方教育部门再委托给地方高教管理部门，地方高教管理部门再委托给高校经营者。反过来，公立高校的代理过程同样冗长。在初始委托人和最终代理人(高校经营者)之间，有组织(或个人)都同时扮演着委托人和代理人的双重角色，他是上一级委托人的代理人，也就是下一级代理人的委托人［5］。复杂的委托代理链条一方面使得政策执行过程中因充斥着利益、价值观和能力各不相同的主体而要冒政策执行失效的风险，另一方面使得信息在传递中发生失真现象，导致委托人无法对代理人进行有效监督。这样，政策执行中的委托代理问题就更加错综复杂。

三、公共政策执行中委托代理问题的对策建议

基于道德风险和逆向选择这两大委托代理问题，西方学者从健全和完善激励监督机制以及重构治理结构等方面提出了解决办法。例如创立分权型的组织形式;建立风险分担的激励机制;设计有效地信息系统，增加代理人的行为透明度等。其实质就是最大程度地诱使代理人与委托人利益一致，减少两者之间的信息不对称。这对治理政策执行中的委托代理问题极具借鉴意义。结合上述政策执行中委托代理问题的成因分析，本文提出四点对策建议。

(一)建立制定者与执行者之间的利益平衡机制

制定者与执行者之间的利益冲突是政策执行过程中委托代理问题产生的根源。因此，要使政策得到有效执行，就必须充分考虑制定者、执行者、目标群体等相关主体的利益诉求，构建利益平衡机制。就制定者与执行者而言，要在承认他们不同利益的基础上，对其进行合理的整合与规范，以寻求二者利益的均衡点。具体而言，制定者要将执行者等相关利益主体吸纳到公共政策的制定过程中来，并且对政策进行有效宣传，诠释清楚公共政策的实质，使各方认识到公共政策实施的公益性，以便在政策执行的过程中坚持将大多数人的利益放在首位。另外，制定者要积极主动地与执行者进行有效的沟通与协调，对政策执行给部分地区或部门造成的利益损失，及时给予相应的补偿。这样才能使制定者与执行者之间的利益达到最大程度上的一致而减小委托代理困境给政策执行带来的阻力。

(二)加强对执行者的监控与激励

根据“胡萝卜加大棒”理论，奖励和惩罚这两种手段在诱发人们所要求的行为时缺一不可。所以，要想执行者按照制定者的意愿行事，就必须对他们进行有力的监控和有效的激励。

首先，在监控方面可将“自上而下”的监控与“自下而上”的监控结合起来。所谓“自上而下”的监控是指制定者对执行者的监督与控制，是一种来自系统内部的监控。这种监控是以对政策执行中的实际情况的掌握为前提的，但是由于存在信息不对称现象，它的效力十分有限。所以，一方面要提高政策执行过程的透明度，建立有效的信息反馈机制，以求发挥“自上而下”监控的最大作用，另一方面要辅之以“自下而上”的监控。所谓“自下而上”的监控就是来自于社会大众力量的监控。如丁煌教授所说的“火警”监督，即通过选民、政策对象或利益团体的举报、电话以及上访等方式将政策执行者的不良行为反映给政策制定者，使其在第一时间采取措施来纠正执行者的不良行为，从而实现监督成本的有效转移［4］。这需要对公众进行充权，并且建立有效地监督途径，让更多的公众尤其是目标群体参与到政策执行的监督系统中来。两种监控方式的结合，是充分发挥监督与控制效用的最佳选择。

其次，在激励方面，一方面通过绩效合同制度，将执行者的薪酬、升职等与政策执行效果的评估紧密联系起来，激发他们执行政策的能动性;另一方面打破各级行政机构及其成员对政策执行的垄断，制定者可以根据政策目标选择不同的政策执行主体，将部分执行权委托给私人组织、非营利组织等其他社会主体，让不同的执行者建立起正常的竞争关系。这样既可以提高政策执行信息的透明度，增加制定者掌握政策执行情况的主动权，又能减少执行者的“偷懒”行为，提高政策执行的效率。

(三)提高政策质量，加大政策宣传

塔洛克认为，向下级官员传达清晰准确的政策内容对于政策执行而言显得十分重要，若上级官员没有认识到这一点或者在这方面的表现不尽如人意，那么，毫无疑问，下级官员执行政策的结果将很少会符合上级官员的期待［4］。可见，公共政策的模糊性为执行者的败德行为创造了条件，因此必须在政策本身和政策的宣传上下真功夫。第一，制定者要尽可能将政策内容表达得清楚准确。第二，制定者要将执行者邀请到政策内容的讨论与制定中来，并努力达成共识。第三，制定者要不定期地在各种场合对政策内容和精神加以宣传，促使执行者时刻保持头脑清醒，传递准确的信息。第四，制定者要选择合适的执行者并对其加以培训，提高他们对政策的诠释能力和执行能力。第五，制定者要加大对政策执行信息系统的技术支持，建立有效的信息传播渠道，减少政策执行中的信息成本，保证政策执行信息的有效传递。

(四)削减委托代理链条

冗长复杂的委托代理链条会导致政策执行信息的传递受阻，不仅降低了制定者对执行者的监控效力，而且使其无法及时解决政策执行中出现的问题并采取相应措施对政策加以完善。削减委托代理链条即减少政策执行过程中的委托人和代理人，使委托代理关系变得简单明了。就我国目前的政府体制而言，最主要的就是要精简政府的层级数量，如将当前的五级或四级政府精简为四级或三级政府。这不仅有利于中央政府更好地了解地方政府的政策执行行为，而且有助于地方政府更好地领会和传递中央政府的政策精神。中央与地方的良性互动是公共政策得以有效落实的重要保障。

［1］陈庆云.公共政策分析［M］.北京:北京大学出版社，2011.

［2］詹姆斯·E·安德森.公共决策［M］.北京:华夏出版社，1990.

［3］定明捷，刘玉蓉.政策执行的委托代理理论分析［J］.兰州学刊，2003(05).

［4］丁煌，定明捷.基于信息不对称的政策执行分析［J］.北京行政学院学报，2008(03).

［5］赵霖平，焦爱梅.公立高校的委托代理链［J］.职业技术教育:科教版，2004(04).