建设服务型政府的社会保障电子政务网站绩效评估研究

2013-04-23徐赤紫

山东行政学院学报 2013年3期

梁卡，徐赤紫，王宇

(浙江财经学院财政与公共管理学院，杭州310018)

一、研究背景

党的十八大提出了“深化行政体制改革，建设职能科学、机构合理、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的改革目标。从信息化的角度讲，服务型政府是信息化条件下以服务为中心的政府职能模式，即电子政府。在我国，电子政务为推动服务型政府建设提供了新手段。发展和推进电子政务是建设服务型政府的必要条件，也是政府职能转变的客观要求［1］70－74。

据CNNIC(中国互联网络信息中心)统计，截至2009年1月，全国.gov和.cn域名已开通45555个，较十年前，增长迅猛［2］。但赛迪咨询公司2008年公布的中国电子政务门户网站绩效评价调查认为，多数政府部门的综合指数都不理想。据统计，我国电子政务投入从2002年的约300亿已增至2007年的约600亿，每年的投入增长率均在10%以上［3］1－2。在大规模投入和建设后，电子政务能否真正取得预期成效已成为政府关注的问题。从西方发达国家的实践来看，在政府责任和绩效日趋公开的情况下，电子政务项目由于财政约束硬化和公民知情权的伸张，其失败不仅会导致项目的终止，还会带来公众对政府信任度与支持力的下降［4］36－40。在我国电子政务建设中，投入与实际成效存在显著差距，表现在:(1)办公项目实现在线办理的比例低。据北京计世资讯2008年底的调查，即使在电子政务水平较高的广东省，地市级行政许可项目也仅有47.4%可在线办理，其他省市比例更低。这与《国家电子政务总体框架》要求2010年实现50%以上行政许可项目在线处理的要求还较远。(2)电子政务系统的实际使用率偏低。据2007年12月CNNIC调查显示，仅25.4%的人访问过政府网站，而且在访问的民众中，信息获取是其主要目的，业务办理的访问者比例很低。(3)低使用率导致了低满意度，一些网站陷入“低使用率—低重视—低后续投入—低使用率”的恶性循环，陷入没人去、没人管的局面［3］2－3。这些问题严重影响着政府电子政务的健康可持续发展。

作为发展和改善民生的重要举措，推进社会保障电子政务建设既是时代的要求，也是社会保障自身发展的必然。但是我国社会保障电子政务网站的绩效体制尚未建立，不利于社会保障事业的健康发展。因此，开展社会保障网站绩效评估作为破解我国社会保障电子政务建设管理的体制机制难题的有效手段，是社会保障电子政务科学发展、促进服务型政府建设的必由之路，对于推动“金保工程”(1)二期建设意义重大。

二、开展社会保障电子政务网站绩效评估的原因和作用

(一)开展社会保障电子政务网站绩效评估的原因

作为构建服务型政府的重要举措，政府每年投入巨大资金用于电子政务网站的运行和维护。自2002年开始实施的金保工程，对提高和改善社会保障服务水平、经办效率发挥了至关重要的作用。政府网站作为其中一项核心业务建设，已成为发布权威政府信息的第一平台，沟通政民、汇集民智民意的重要渠道，为方便人民群众利益关切，政府陆续投入了大量资金。《社会保障“十二五”规划纲要》提出，要提升社会保障管理服务水平，加快信息化建设，实施“金保工程”二期建设项目，建立全国统一的社会化服务体系，加强基础服务设施建设，设立电脑查询、电话查询和个性化咨询服务，积极探索网上申报、缴费、结算。但是电子政务实际建设效果与巨大资金投入反差强烈，且在提高政府行政效能和公众服务能力方面收效不明显。

从经济学的角度来看，投入和产出、成本和效益是经济学所考虑的重点［5］72，也是社会保障电子政务网站建设所必须考虑的要素，没有效率、效益的投入是无益的、浪费的。电子政务绩效评估可以有效量化这种投入、产出和成效，得出成本效益比，合理规范电子政务的实施运行。

从实践效果来看，联合国对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子政务项目失败率高达60%—80%［5］73;广州时代财富科技公司发布的中国电子政务研究报告中指出，中国的电子政务成熟度为22.6%。较低的成功率不符合电子政务建设的初衷。

从评估结果来看，开展社会保障电子政务网站的绩效评估，可以掌握社会保障电子政务的建设、运行情况，确定是否符合建设目标，是否有效解决公众关注的焦点问题，公众和政府之间的网络对话机制是否畅通，信息的透明度、公开化和共享程度如何，等等。

(二)社会保障电子政务网站绩效评估的作用

1.绩效评估有助于摸清现状

开展社会保障电子政务网站绩效评估，对将要考察的社保网站进行归纳(如部、省、市的人社系统网站，各社保领域的社会团体、协会等非政府组织网站)，对其建设、应用和运行过程中的基本情况和实际效果进行全面、客观的认识，进行横向比较和纵向衔接，获得发展阶段的基本判断。

2.绩效评估有助于指导政府行为方向

有了绩效评估结果，社会保障电子政务建设和主管部门，可以据此改进电子政务，查漏补缺，消除电子政务建设过程中的错误理念，破除攀比思想和盲目投资，从而规范和引导社会保障电子政务合理建设和发展。

3.绩效评估有助于更好地服务公众

政府政务建设部门拿到评估结果，结合横向比较，可以有效地改善其工作方式，提高执行力度，将重心转移到实质的任务上来，提高政务服务水平，既实现了便民的信息化服务，又有效维护了政府的形象。

三、国内外开展电子政务绩效评估的实践

国内外以社会保障电子政务建设为题的研究较少。作为政府信息化建设实践，本文以电子政务的绩效评估为例来获得国内外的发展认识。全世界范围内，开展电子政务绩效评估研究的机构大致分为三类:政府职能部门、大学或研究院、专业的咨询公司［6］131－134。

1.国内专业机构开展的评估实践

国内开展研究比较有代表性的机构有:中国国家信息中心、工信部信息化司、北京大学、广州时代财富科技公司、北京计世资讯公司等。中国国家信息中心的电子政务绩效评估推出了系列模型，包括发展环境模型、投资评估模型、发展状态评估模型、发展过程评估模型、综合集成评估模型，涵盖了电子政务的全方面和全过程。北京大学开展的电子政务绩效评估选取有代表性的政府网站，细化评估指标，包括网上信息公开、网上办事指南、网上互动、链接及时效性、安全性等各方面。作为专业的商业咨询公司，广州时代财富科技公司的评估指标体系涵盖政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能，以及电子政务的推广应用四个方面共计30项评价指标。

2.国外电子政务评估实践

国外开展电子政务绩效评估的研究较早，比较有影响力和代表性的机构有:联合国、Accenture咨询公司、美国Brown大学、Gartner咨询公司、Jersey－Newark州立大学和IBM、INSEAD等。联合国从2002年开始每年发布全球电子政务发展状况研究报告，其主要评估指标包括政府网站建设状况、基础设施实施状况和人力资源状况;Accenture咨询公司的电子政务评估集中于电子化服务方面，关注与公众的交互服务，其评估体系包括服务绩效和客户关系管理两大指标;美国Brown大学的电子政务评估模型涵盖较多领域特征，从互联网上直接获取考察数据，其评价体系先分类测评内容，再结合具体考察特征，如信息的发布、资源的公开、与用户建立的互动联系等。

3.国内外电子政务评估模型分析

不论国外的还是国内的电子政务评估模型，都反映了电子政务建设以公民为中心和以结果为导向的基本原则。坚持“公民导向”和“结果导向”是各国电子政务发展和评估必须坚持的基本方向。但是不同的机构做出绩效评估的指标、角度不同，国外的评估更注重公民的满意度，侧重服务质量;国内的评估侧重使用率和网站排名，对电子政务运行中存在问题的针对性不强。

四、当前我国社会保障电子政务网站存在的问题

首先，社会保障电子政务网站建设不同步、不平衡。一是社会保障电子政务与其他政府部门电子政务网站相比发展不平衡，有些社会保障网站内容简单，仅局限于政策的发布、新闻的传递、文件的解读和信息的查询，网站缺乏特色、形式单调，吸引力不强。二是不同省市的社会保障电子政务建设不平衡，社会保障制度实施较好、较快的地方，其网站建设得也更好。以上海市人力资源和社会保障局官网为例，由于上海市社会保障制度推行较好，其网站建设也丰富具体，分类明确，呈板块布局;信息发布及时而且广泛;专题布置，查询便捷;注重服务质量和便民效果，增设互动评议、微博传递、网上办事快速通道等，很好地满足了公众的知情权和参与权。

其次，信息资源的利用有限。在社会保障电子政务网站上，原始信息多，加工整理的信息少;孤立分散的信息多，交流共享的信息少;静止状态的信息多，动态反馈的信息少。网站信息更新较慢，满足公众需要的有实用价值的资料不足。网页之间的连接渠道不畅，互联互通尚未有效显现，电子政务难以形成网络。

再者，社会保障信息化建设的产出效益难以衡量。“金保工程”作为社会保障领域的一项重要的电子政务工程，国家将在“十二五”时期加快推进二期工程建设，进一步提升公共服务能力，但在投入巨大资金情况下，社会保障电子政务的效益却未能很好地评估。国外强调社会保障绩效，如在美国形成了社会保障绩效年度国会报告制度［7］72－75，而我国社会保障绩效指标体系还未能真正建立起来。

五、服务型政府视角下社会保障电子政务网站绩效评估体系的构建

开展社会保障电子政务的绩效评估日益重要，本文从社会保障电子政务绩效评估体系的构建原则、体系主要内容和评估流程来展开论述。

(一)评估体系构建的原则

社会保障电子政务绩效评估体系应该遵从以下原则:

科学性原则:以科学的理念作指导，评估方法要科学，评估过程要科学，评估结果也要科学，要能实现体系的自我完善和良性循环。

适用性原则:评估体系针对社会保障电子政务网站，要能充分反映社会保障电子政务网站建设情况，为相关部门所能接受，并以此来评估网站绩效，进一步提升电子政务网站的服务功能。

(二)评估体系的主要内容

评估体系是一套综合的框架体系，结合我国电子政务绩效评估体系的研究成果，社会保障电子政务网站的绩效评估应有以下内容。

1.确立评估主体和评估客体

评估主体即谁来评估，是指主要接受委托从事评估的组织、个人或研究工作组［8］79，应对社会保障制度和电子政务有较深刻的认识。评估客体指的就是评估的对象，就是指政府的社会保障网站，还应包括网站的具体内容。评估主体的理念、采用的方法、工作能力等都会对评估结果产生重要影响，因此合理选择评估主体对社会保障电子政务网站的评估至关重要。

2.选择评估的指标

科学界定和选择评估指标是决定评估工作的成功与否的关键。如果评估指标选择不当或者漏掉关键指标，评估结果将会对社会保障电子政务网站的绩效出现偏颇，不利于社会保障电子政务的健康发展。就社会保障电子政务网站而言，政策信息的公开化和透明度，服务的便捷性和真实性，公众的参与度和满意度等都是其关键指标。

3.衡量评估的基准

基准是正在进行的系统化的方法论，用于识别、度量、比较自身在某一时期内的工作过程或职能，或与一个或其他多个组织进行比较，以实现其内部的改善［8］78－80。基准是电子政务绩效评估的参考点，但基准不是一成不变的，横向和纵向的比较才能确定一个合适的参考点。社会保障电子政务的评估基准要注重国家出台的目标规划，并结合相关行业标准。

4.选择评估的方法

基于电子政务的评估方法，包括各项指标的权重确定方法和指标数据的获取方法。

权重也称加权系数，体现各项指标在评估中的相对重要程度。在指标体系和评估基准确定的前提下，综合评价结果就依赖于各项指标的权重了，因此指标权重设置的合理与否关系到评估结果的可信赖程度。常用的权重方法有德尔菲法和层次分析法。

指标数据的获取方法因评估主体的选择而异，获取评估数据的方法有问卷调查法、专家测评法、在线调查法和公众评议法等，从而获取网站定量和定性评价指标数据。

5.评估数据

评估数据是进行电子政务评价的依据，评估主体基于评估指标采用合适的评估方法，按照确定的评估基准对评估对象进行数据收集，将收集到的数据按定性和定量指标进行分类和处理。

6.评估结果与评估报告

评估结果应客观公正反映社会保障电子政务网站的实际绩效，应及时反馈给政府决策部门和被评估网站，作为电子政务投资决策、管理改善和绩效监管的参考依据，以此来提升管理水平和服务水平。

评估报告由评估主体完成，包括正文和附录两部分，报告正文的主要内容应包括基本情况描述、各项主要绩效指标对比分析、评估结论、发展趋势预测、评估依据和评估方法等，报告附录应包括有关评估工作的基础文件和数据资料。评估报告应该由独立的第三方专业人员进行符合性审核，即评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。

(三)社会保障电子政务网站绩效评估体系流程

基于流程管理的思想，评估体系实施流程可以概括为:评估主体根据评估目标要求，基于一定的理念和思路，选择评估客体(评估对象，即社会保障网站)，根据评估对象的情况来拟定评估指标，根据评估指标确定各指标的评估基准，根据各评估基准确定各指标的评估方法(包括指标权重设定和评估数据收集方法)，进而收集到各指标的评估数据，形成评估结果;最后根据评估结果，撰写评估报告［5］78。服务型政府视角下社会保障电子政务网站绩效评估体系框架如下图［9］33－37: