各国如何防治滑坡灾害

2013-06-26江苏省南通石油分公司钱新

城市与减灾 2013年2期

江苏省南通石油分公司钱新

2013年1月11日上午8 时20 分许，云南省昭通市镇雄县果珠乡高坡村赵家沟发生一起特大山体滑坡事故，致使16 户农户不同程度受灾。其中，14 户被掩埋，2 户房屋受损。截至当日22 时，经核实确认，40 余人遇难，2 名伤员经抢救脱离生命危险。

据地质专家初步调查，镇雄县果珠乡高坡村赵家沟山体滑坡系持续雨雪天气引发，陡岩下的堆积体经长期浸泡饱和后发生滑坡。面对惨重的灾害损失，如何防治滑坡灾害，国外的一些先进做法值得借鉴。

很多国家早就对滑坡地质灾害采取预防为主的方针，重视研究大气降雨可能引起的地质灾害，在发布国家和地方天气预报时，发布区域性大气降水可能引起的滑坡或泥石流预警预报。自上世纪80年代末，随着联合国“国际减轻自然灾害十年（IDNDR）”计划的启动，滑坡等自然灾害引起了国际社会的空前重视，许多国际和区域性自然灾害合作研究计划相继实施，极大地推动了全球范围内自然灾害预测预报研究，进而促进、提高全球对自然灾害的预测预报能力和研究水平。

美国滑坡减灾纳入国家战略

各个国家和地区针对地质灾害采取了不同的对策，美国是世界上灾害防治工作做得比较好的国家之一。早在上世纪，美国就已开始对本国的地质灾害问题进行立法工作，不断引进防灾新技术，修建抗灾工程，研究灾害机制，在此基础上建立和发展了适合本国国情的减灾系统工程，使抵抗自然灾害的能力大幅度提高，减少了灾害对经济建设的负面效应。

美国应对地质灾害的主要战略就是预防，下大力气研究与地质灾害有关的一系列基础理论问题和社会行为，如灾害预报、环境控制、灾情救治等。由美国1974年的“救灾法案”可知，美国地质调查局，是滑坡灾害的权威研究机构，下设国家滑坡信息中心，专门致力于滑坡、地震、火山等灾害的研究和预警预报工作。

早在2000年，美国地质调查局就制定了《美国国家滑坡灾害减灾战略》，对如何减少滑坡损失进行了具体部署，构成了从研究、制定到实施的政策统一连续体，采取加强新技术研究和应用措施，提高对滑坡过程、临界值和诱发因素的认识。

灾害识别是减少滑坡灾害的基础。为提高国家预测滑坡灾害的能力，美国地质调查局在了解滑坡灾害过程、临界值和诱发因素，以及预测滑坡灾害性等现状的基础上，制定了全国研究议程和多年实施计划。该局还建立了地面变形和边坡破坏的先进实际科学模型，用来预测全国滑坡灾害。为了显示各类滑坡灾害在多发区空间和时间上互有影响的变化，该局还开发了滑坡动力学预测系统。可以说，美国是在利用最先进的研究成果和远程通讯技术，实时监测可能造成潜在的实质性活滑坡。这样做，一方面可以发出灾害预警，减免或减少损失，另一方面，可以通过滑坡过程和诱发因素的新性状数据，建立滑坡速度模型，开发可用于其他滑动的先进预测手段。

滑坡灾害

美国还由联邦紧急情况管理局及保险业牵头，汇编并评估滑坡灾害对经济影响的信息。由美国地质调查局及专业学会牵头，对科学家、工程师和决策者进行滑坡灾害学、灾情评估、风险评估等指导和培训，让他们正确使用滑坡灾害图和评估灾情。联邦紧急情况管理局还制定了针对用户提供信息和进行教育的计划，让广大公众都具备滑坡灾害意识；收集滑坡灾害信息，建立有效的信息转让系统，并以制定计划和决策的形式，向联邦、州和地方政府机构、非政府组织、计划工作者、决策者和公民传播；进行滑坡灾害的信息收集、解释、传播和归档。

同时，美国国家研究理事会提交的《自然灾害的影响：损失评估框架》提出，评估全国滑坡及其他地面破坏灾害损失的现有数据，建立并贯彻汇编、保护和评估灾害损失环境数据库的国家战略，帮助指导减灾工作和查明减灾进展。因此，美国鼓励减灾行动，并采取了一系列手段和方法。比如：制定土地利用规划，建立项目开发法规，进行工程控制，建立建筑条例，对地区进行评估，制定处理突发事件计划和发布预警，制定私人财政和保险奖惩制度以及其他方法等；建立恢复活力社区，做好对突发事件的准备、反应和补救；要求政府要制定更完善的计划，处理滑坡突发事件；科学家、工程师和突发事件反应专业人员，要在处理突发事件实践中磨练自己，负责灾后补救工作的公务员，则要了解选择哪些措施才能减少未来的滑坡损失。

据悉，为应对滑坡灾害中的许多不确定性，美国地质调查局正在研制利用概率法（可能性法）对滑坡灾害进行填图和评估。同时，该局还用可供规划和决策用的比例尺来圈定滑坡敏感区和不同类型的滑坡灾害，编制全国已知和其他地面破坏灾害盘查目录。这些图件内容详细，足以支持各地的减灾活动。

由此可以看出，从横向来说，美国的滑坡灾害减灾已经打破了科学界、工业界、政府和私营部门之间的界限，他们之间进行互动合作，保证全国滑坡灾害持续减灾取得快速重大进步。从纵向来说，美国建立了联邦-州、公-私营部门论坛，确定滑坡灾害研究、填图、监测、预测和减缓的区域优先方向；制定新的计划并充实现有的计划，整合相关资源和技术，使其发挥最大作用。目前，美国的很多州和地方机构、学术界以及私营企业都已加入到滑坡研究和减灾行动中，他们在全社会各部门之间持续对话，采取共同协调行动，把有目的的管理同社团式的决策结合起来，这样既能保证工作协调，又能使减灾计划具备多地区合作性质。

美国地质调查局还积极实施国家滑坡灾害减灾战略任务基金，在扩大研究计划的同时，不断补充基金。据估算，一般补充基金需要新增资金2000 万美元。这些减灾扩大研究计划的内容包括：首先，扩大科学家在滑坡灾害方面的研究。主要是，滑坡过程和诱发机制进行补充研究，编制滑坡敏感区的新增灾害及其评估，活滑坡补充监测；采用先进研究成果和远程通讯技术，提高突发事件反应和补救能力；协调国家滑坡灾害减灾战略以及改进信息收集、解释、传播和技术转让。其次，制定新的滑坡灾害评估和填图合作计划，通过获得更全面的滑坡和其他地面破坏的评估结果和图件，以减少损失。最后，制定新的联邦土地管理—滑坡灾害研究合作计划，包括对滑坡的评估和填图，制定土地利用规划，厂矿选址，突发事件管理和公共教育。积极为滑坡灾害减灾计划确定新的伙伴关系，加强同大学、私营咨询公司、专业学会及相关地方机构的伙伴关系。

法国减灾从预防规划入手

法国国土受多种自然灾害危害，从社会经济角度看，其滑坡灾害危害较大，因此法国政府十分重视滑坡灾害的减灾工作。

20世纪80年代以前，法国滑坡灾害减灾重点放在工程性措施上，1982年首次提出灾害的预防政策，旨在进行滑坡风险区划并建立土地利用规划条例，却因各种原因没有得以很好地贯彻实施。20世纪90年代，法国再次提出了旨在减轻滑坡灾害的预防规划，即灾害防治规划，投入巨资，制定了1∶25000 滑坡风险图，并将其纳入城市开发和规划中，具有法律约束功能。

灾害防治规划，是政府鼓励通过合理的土地利用防御自然灾害的主要依据。在最危险的地方，禁止建筑，在中等危险的地带，必须采取预防措施。灾害防治规划涉及法国10 000 多个社区，从工程性措施向预防性非工程性措施转变。法国滑坡灾害防治计划主要由中央政府实施，这不同于大多数西方联邦制国家。

自然灾害管理政策的演变

法国历史上第一次以正式条文的形式规范河畔城镇建设，始于1858年5月28日通过的法案。正是在那个时期，在法国林业局的支持下，成立了山地地貌恢复局，负责购买和管理因过度放牧和皆伐式采伐而遭破坏的土地。

这样，抵御自然灾害的责任就从山地社区转移到法国政府身上。其结果是，在两次世界大战间歇期之后，随着山地社区旅游经济的开发，人们对于自然灾害的关注程度日渐降低。身居其中的人们对他们所处的环境正在遭受侵害却茫然不知。同时，当地社区也不会告知新来的人员关注自然环境，当地的发展是在不考虑危险的情况下进行的，有时还以损害公众安全为代价。

法国政府于1995年2月2日颁布了《风险预防规划》，国家自然灾害防御政策启动。该自然灾害管理土地危险性区划方法，以“预防为主”的思想为指导，政府实行分散式管理，在山地地貌恢复局的指导下，责成市镇议会关注城市发展与安全。

建立自然灾害风险管理体系

法国自然灾害风险管理体系由三方面构成：一是风险预防方面，由生态与可持续发展部负责制定风险预防规划；二是公众安全方面，由国家紧急事务办公室负责灾后救援工作；三是灾害损失补偿方面，财政部与商业部起主要作用，只对投保的财产进行补偿。法国注重灾害防护工程建设，补偿活动较少。

GPS 监控系统 (监测滑坡活动)

风险预防规划是法国自然灾害风险管理的重要组成部分。它将土地利用、人文信息和重大灾害事件的补偿活动结合起来，目的是通过规划手段，降低自然灾害造成的损失。法国风险预防规划的目标是，划定一定区域风险级别，给予无风险区优先发展权，或对有风险地区提出城镇规划、建设和管理方面的建议和指导。

1995年，政府简化了灾害防治规划程序，增加了私人建筑在灾害发生的危险时期被政府征用的可能性。特殊情况下，政府可以通过资助来帮助市民或社区，加强对自然灾害的了解。例如，市长必须每隔两年向居民公布信息等。此外，与滑坡有关的国家数据库也在进行中。它涉及到关于滑坡特征、灾害后果和人类对灾害的响应方面的数据。每位市民都可以在互联网上免费获得这些数据。

风险预防规划的特点和内容

制定风险预防规划是政府的职能。5年修订一次风险预防规划，编制自然灾害预防规划和实施规划的职责在省政府，社区共同分担省内自然灾害预防的责任。

法国的风险预防规划的编制通常包括三个阶段。第一阶段，编制风险预防规划的命令下达阶段。一般由中央政府向地方政府下达编制风险预防规划指令，编制风险预防规划是地方政府的义务和责任。第二阶段，向城镇团体和民众开展咨询调查。第三阶段，风险预防规划公示和批准阶段。通过当地报纸及城镇大厅公示牌向公众进行公示。风险预防规划一旦得到中央政府的批准后，就会成为州的法规。

风险预防规划一般由两部分组成：一是风险预防规划报告。说明规划区的自然背景条件、自然灾害的危险程度、风险预防目标以及规划的法律措施等。二是用地规划。圈定禁止开发的红色区域和可以进行建筑物建造及工程活动的蓝色区域，并对相关规章制度进行详细说明。这些规章制度包括：由私人或集体承担的一般预防和保护措施；针对现存建筑物的保护措施，如果这些保护措施没有得到执行，将在5年期限内成为强制性措施，由省政府自动实施。

意大利加强滑坡灾害研究与风险管理

在意大利，自20世纪初期以来滑坡总是土地管理关注的主要问题。早在1860年，意大利就建立了土木工程部队（Genio Civile），开始滑坡研究。从历史降水数据看，20世纪极端降雨事件每隔5 至10年袭击意大利，在全国范围触发了众多滑坡事件的发生。最严重的灾难年是1951年，在意大利的北部和南部暴雨引发了洪水和滑坡，死亡人数达数百人。

意大利地质专家在卡拉布里亚考察

意大利受滑坡的影响范围很大，超过10%的土地受到不同程度的滑坡的影响。特别是在脆弱岩石露头地区，95%的土地受到滑坡的威胁。意大利历史记载了不少灾难性的滑坡事件，在19世纪和20世纪，发生了不同类型的大规模的滑坡，造成了严重的人员伤亡。据有关资料统计，20世纪意大利因滑坡造成的总的死亡人数估计超过5600人，在1410－1999年期间，记录发生滑坡996起，死亡人数12 412 人。在这些数字中不包括由地震引发的滑坡事件及其死亡人数。1783年在意大利南部港口城市卡拉布里亚（Calabria）南部发生了最严重的地震及随后引发的滑坡，使数以百计的大规模滑坡在河道中堵坝，形成300 多个湖泊，数个村庄整个被滑坡吞没，死亡人数超过3 万人。更可怕的是，这次地震后还爆发疟疾。因此，很难从中确认滑坡造成的实际死亡人数。根据意大利权威科学机构2002 进行的意大利全国滑坡敏感性评价数据，全国大约60%的地区属于中等至非常高的滑坡敏感地区。

二战以后，意大利政府一直关注滑坡和洪水灾害，颁布了一系列法律，投入了大量资金进行滑坡管理。尽管如此，直到1967年在Florence 发生特大洪水以后，意大利才颁布了严格的法律，并加大了资金投入，建立了专门委员会，深入开展地貌灾害研究。出版了标志地貌灾害研究的新方法的“De Marchi”报告。

1998年5月发生的滑坡灾害事件，导致意大利南部坎帕尼亚区的许多城镇有166 处公共设施遭到破坏和巨施严格的滑坡灾害风险管理。2000年9月在Calabria 再次发生的滑坡灾害，死19 人，使得开展基于水文地貌灾害的土地区划（HSP）需要变得更加紧迫。该法律规定要在两年时间内完成滑坡灾害风险区划。

意大利的滑坡灾害风险区划给我们的启示是，国家公共资助应该是长期的（至少10年），而不是它在1998年180 号法令规定的两年。滑坡灾害研究是一项长期任务，而不能一蹴而就，应加强基础研究，而不能只注重应用。尽管意大利的HSP 计划实施存在上述许多不足，但重要意义在于它在世界上首次以法律的形式，确定了滑坡灾害风险土地区划的法律地位。必须行动起来了，而不是停留在研究阶段和口号上。这种国家政治倾向必将使滑坡灾害管理水平不断朝着改进的方向迈进。额的财产损失以及人员伤亡（Cascin，2005）。促使政府颁布了1998年180 号法令，在国家法律中确定通过适当的土地利用预防和降低风险这一理念，在土地开发规程中考虑滑坡灾害风险（以减少或消除滑坡损失）。该法要求水利部利用简单快速的程序2年内在全国领土上完成1∶25000 的滑坡灾害风险填图和区划工作。在Sarno 法令之后，又颁布了1998年267 号法令，以管理可能存在安全问题或功能损害的较高风险区域。

意大利无论是滑坡灾害调查评价和风险区划的研究，还是在滑坡灾害管理的经验都位于世界前列。

1998年5月在Sarno 地区发生大规模灾难性泥石流事件，促使意大利政府颁布了1998年180 号法令。该法令要求在全国开展滑坡灾害风险区划。明确了意大利实