城市灾情需要在综合减灾理念下科学防御

《中国建筑文化遗产》总编辑 金磊

2013年1月10日晚间加剧的雾霾天气并没有随天亮而散去，直至1月14日早晨8 时，北京的绝大部分区域还被雾霾所笼罩，PM2.5 指数始终徘徊在340～446 之间，已濒临“爆表”状态，此时现代国际大都市北京已如同20世纪50年代的伦敦，被扣上“雾都”的帽子。一个不争的事实：北京已成为“污都”。面对“十面‘霾’伏”，人们一定会问：缘何大雾变“毒气”？恰恰在元月10日这天，北京召开全市抗击“7·21”特大自然灾害总结表彰大会。虽然会上强调：“7·21”灾难教训十分沉痛，要深刻汲取，但并未见到解读要如何汲取教训“一、二、三”的文字；虽然会上宣读了表彰决定，但并未对无辜遇难的79 人有愿逝者安息，盼生者安全的抚慰；更没有对“7·21”暴雨之灾造成的118.4 亿元直接损失（为北京市近五年气象灾害损失总和三倍多）及北京“7·21”暴雨致灾所凸显的管理问题作深入交待。由此，让人不能不想，眼下比雾霾更令人窒息的是应对乏力！如此这般，2013年北京果真能汲取教训、防患于未然吗？显然缺少必要的诚信。如果不能向逝者致哀，就很难谈得上坚强的与灾难抗争；如果不能去大胆、客观地分析应急管理缺陷，就不能使政府应急行为免于公信力危机。

雾锁京城

关注事故灾难教训总结利国利民

无独有偶，北京2013年元月16～17日，在享受了短暂晴朗后，雾霾再杀“回马枪”，18日下午北京再度陷入严重污染。尽管学界一再呼吁拨开雾霾不能“靠天吃饭”；蓝天，更不能只等大风，但实招儿在哪里？必须承认，中国城市化高速发展的环境风险已成在再发展的暗礁，国外及其国内当下的雾霾教训必须汲取。面对城市化中潜伏的不速之客，面对我国尚不明白的那么多生态安全上的“新灾”，我们切不可沉醉在过往的防灾救灾的成绩中，更不该满足于那些代价惨重的灾后救援的“胜利”。2013年元月17日全国安全生产电视电话会议召开，虽列举了我国安全生产形式“三个大幅下降”的数据，但也指出，要力求实现安全生产形势的根本好转。笔者以为，这是对某些变味的防灾救灾表彰活动的警示。笔者在读到近期一份北京市2012年安全生产报告时，发现的仍是一份“合格”答卷，既有多部门联合除隐患的“护航”行动，又有集中力量整治违法行为的“打非”行动；既有在有限空间监管的安全技能训练，又有利用物联网实时监控的危机管理；既有企业的安全标准化建设，又有体现个性化能力的安全文化教育，但唯独没有北京“7·21”暴雨致灾的深刻分析，更缺乏回顾性的对2013 非典“十年”的灾难记忆的反思分析，也缺少2013年应如何在防灾减灾方面为百姓谋福利、强管理的举措。

事实上，每每灾害事件，我们习以为常地看到，有关部门历来不分“灾种”，很少公布客观的教训分析报告。相反的，笔者记忆犹新的是美国2001年“9·11”事件后，美国组建了“9·11”独立调查委员会，经历了20 个月的取证后，于2004年7月22日正式出炉了一份560 项的报告，对“9·11”事件的国家政府失误责任作了九方面剖析。2012年10月29日，有“美国2012”之称的飓风“桑迪”横扫美国西北部至纽约州大部，成为美国历史上最严重的自然灾害，但相比2005年的“卡特里娜”飓风，美国表现了较高的应急响应水平，避免了“卡特里娜”式灾难的重演。其根源在于美国自“卡特里娜”飓风之灾发生后，便组织了100 多位减灾专家，用时6 个月，提交了能深刻剖析美国当时应急管理结构性缺陷的《“卡特里娜”飓风报告》；我国，时至2013年的元月，中国唐山大地震已过36年，汶川巨灾已将近5年，非典事件整整10年，我国却尚未出台并形成有法律效应代表国家权威的“灾难分析报告”。面对一次又一次的矿难，面对每天不止的城市生命线事故，面对无数个因人为决策失误造成的种种灾难隐患和突发的“事件”、面对因紧急救援失当而造成的灾害扩大化问题……人们看到的永远都是灾后救援感人事迹的赞许声，是将事故当作英雄故事讲的表彰声，很难看到、读到真正的教训与借鉴之声。这种忽视教训与经验的做法本身，不仅是应急管理及法制建设的缺位，也彰显了我国城市防灾减灾管理观念上缺位的责任意识，它们是造成城市“小灾酿大祸”的真正根源。何为总结教训？其具有多重含义，至少它指要从失误与过错中取得经验，在穿越历史和现实中“吃一堑，长一智”，从教训中反省获益深刻道理。若从减灾哲学上讲，总结教训是用逆向思维、辩证的方法、联系的观点，对事故灾难的正反面予以由表及里的分析。城市防灾减灾的应急管理唯有不断地以反求诸己的精神，在教训中探寻规律、深化认知，才能有效地把握现在，开创安全发展的未来。

反思灾难教训报告是可持续减灾的第一要务

其一，总结防灾减灾教训，要问为什么迄今没有树立正确的灾难观；综合减灾理念宣传了这么多年，为什么还孤立地看待并处置“灾事”？事实上，对于任何短暂时间的平安局面，要时时保持忧患意识。就在2012年年末，国家安监总局报道全国事故平稳，但转年元月一日杭州市萧山区临港工业园区火灾起，新年的喜悦毁于一片片无情的大火之中。这说明，当代的灾害观是城市可持续的理念之一，防灾减灾不可有丝毫懈怠。大量调研表明，错误的灾害观是，只要火烧不到自己就不知道危险的存在。迄今，全国各地绝大多数的商场安全出口门紧闭，大型超市或在地下场所或空间超大，或出口通道狭窄，完全缺少足够保障的消防灭火设施。全国数以万计的9 层以上居民住宅楼自身消火栓或灭火系统的完好率不及20%，几乎丧失楼宇遇险自救逃生的能力，这是多么现实而严峻的消防隐患！居民楼一旦发生火灾，将是难以遏制的群死群伤。此种认识不提升，“美丽中国”只能是口号，灭顶之灾会悄然滋长！

其二，总结防灾减灾教训，要从反省为什么我们不顾城市盲目规划建设会酿下苦果，如城市人口的无序发展，城市规模的无限扩张，城市规划的缺乏本质安全等，都加大了“大城市病”。在“北京2012年城市国际化论坛”上很多专家认为，依照现状管理水平，北京人口将超过三千万，甚至会达到四五千万人。对此，有专家虽表示控制规模不如创新城市规划，但他们并未从城市屡屡发生灾难症结在规划欠到位、城市应急管理不控制安全容载率等方面找原因。2012年12月末北京又新辟四条地铁，无疑令出行更方便，但2013年1月8日，昆明地铁首期工程车厢脱轨，造成1 死1 伤的事故则又一次警示北京，让人们想到北京地铁曾经的事故案例。截止到2012年10月，我国城市轨道交通已达15个城市、62 条线路，总里程达1800 千米，可地铁事故频发：施工阶段塌方、透水、地陷，运行阶段站台漏水，调度失控、火灾隐患等，都告诫城市规划建设者及管理者，要从一次次教训中警醒，城市地铁“热”背后可能会隐藏更大的事故点，如何真正将城市安全防灾规划落到实处，如何在反省每一次事故灾害时真正找准隐患点，让观念不再麻木，认清事故灾难风险源就在身边，这些都是提升市民与官员安全观念的需要。再说作为公害的雾霾，不能不说人为排放是加剧雾霾的主因，同时它更告急城市发展之忧。今天让人窒息的脏空气、毒空气，逼着人们思考粗放式发展与自私的现代文明积累的恶果，这正是对“GDP 数值有多虚高，今天的PM2.5 数值就有多高”的真实写照和深刻讽刺；只能仰仗老天的大风才可驱散的雾霾，既是对现代生产触碰自然底线的警告，也是对城市规划的合理性的检验。重要的是，城市管理者要汲取教训，不应随着风吹雾散后而遗忘。降低PM2.5，没有一座城市能成为独善其身的“孤岛”。从深层次看，一次重于一次的雾霾天气及对城市全方面的危害，是不科学、不合理的城市化发展的后果，是人们不顾生态环境，一味追求GDP 增长的代价，更是大自然对不文明、不道德的生产与消费方式的报复。“美丽中国”需要蓝天相映，更需要在综合减灾理念下科学防御。

地铁里拥挤的人群

其三，总结灾难教训要学会依法办事、按科学规律办事。2013年1月1日起，公安部交管局为遏制因闯红灯肇事导致交通死亡率上升，推出“史上最严交规”即处罚抢黄灯者，然而仅仅施行三天，公安部就做出退让，从而使严肃的法规成为“史上最短的公共政策”。在人们看到损害公共政策制度尊严的同时，稍加反思便发现，“新规”叫停不仅有网络民意的分量，更有科学合理的成分。某媒体组织专家测试：离黄线5 米，时速20千米的车也会因刹不住而闯黄灯，因此呼吁要设法让绿灯也闪起来。要特别提及的是，对于仓促上阵的、以安全名义的“新规”，暴露了整个社会准备的不足。由于此举违背了科学常识，无法预知的突然停车势必加剧追尾事故，倘若司机时刻想着、估计着何时黄灯，势必降低行车时路口通过率，加剧城市本来已不堪重负的拥堵现象。此外，“新规”叫停，一方面拷问为什么各地交管部门没有认真准备好，就强行让公众执行，另一方面也透视出这项道路安全的“新规”是多么缺乏调查研究！由此，我们自然联想到，虽中国在防灾减灾立法上不如发达国家完善，但我们也正在健全着防灾的法制管理，但问题是为什么我们的防灾立法、应急预案至今都还形同虚设呢？这不仅与缺乏经验有关，更与长期以来反感汲取教训，喜欢“辩证”看事故的报喜不报忧的陋习有关。如果说，可以用文化涵养城市，那么笔者更想说，更新观念是城市安全发展之魂，其重要表征是我们敢不敢放下“架子”，调整心态，真正用制度与法规约束“灾事”。灾事处置要按“预防优于救援”的原则，多些可公布的政府减灾教训报告，少些对灾民心态有刺激的表彰会；真正将城市发展与规划建设的思路调整到安全减灾上。所以说，常备不懈是指城市安全减灾没有“非汛期”。因此，建言要在国家《突发事件应对法》中增加“灾难报告分析公布制度”的机制，还在要敢于分析大量看上去是自然之灾、实为人为之灾上下功夫。天灾难料，但人事可为。不如此，官员就不知晓如何对“灾事”负责，民众平安更将永远是一句空话！