对环保部门公益诉讼原告资格的质疑

钱云

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

【法坛论衡】

对环保部门公益诉讼原告资格的质疑

钱云

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

《民事诉讼法》的修改对于公益诉讼制度具有里程碑的意义，但对公益诉讼原告的规定比较模糊；各个地方的规范性文件也存在差异。环保部门作为公益诉讼的原告不仅违背公益诉讼的目的，也违背预防为主的原则。实践中，以环保局为原告的公益诉讼案例的存在不但不能作为支持环保部门原告资格的理由，反而暴露出公益诉讼对行政权过分依赖的问题。我们应从诉讼费用、监测和鉴定技术等方面建立和完善我国的公益诉讼制度。

环保部门；公益诉讼；原告资格

2012年8月31日，公益诉讼制度正式载入新的《民事诉讼法》，此举对公益诉讼制度的确立有着里程碑式的意义，也将公益诉讼问题的讨论再次推向高潮。在民事诉讼法修改之前就有关于公益诉讼制度的各种讨论和研究，特别是公益诉讼的原告资格问题。但是这些讨论都是在公益诉讼制度还没有确立的背景下进行的，而且，关于原告资格问题的讨论多集中于整体讨论，专门讨论单个主体公益诉讼原告资格的文章并不多。本文在新民事诉讼法背景下主要讨论环保部门的原告资格，以期进一步明确和完善我国的公益诉讼制度。

一、环保部门的公益诉讼原告资格争议

（一）理论界的主要观点

关于环保部门的公益诉讼原告资格，学界主要有三种观点：第一种是支持环保部门作为公益诉讼的原告。支持的主要理由：首先，环保部门具有法定地位、专业知识和能力方面的优势，可以弥补个人和组织因取证难、诉讼费和鉴定费过高而难以将公益诉讼坚持到底的缺陷；［1］其次，环保部门作为公益诉讼原告是有法律依据的，《海洋环境保护法》第90条第2款规定，破坏海洋环境给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求；再次，环保部门行政权薄弱并且存在权力“真空”的状态，应该赋予其司法权以弥补行政权的不足。第二种是反对环境管理机关作为公益诉讼的原告。主要观点有：首先，环保部门拥有行政权来预防和控制环境污染，没有必要再设置诉讼权，否则会造成行政资源和司法资源的浪费；其次，赋予环保部门诉讼权也就给了其怠于履行行政职责的机会，会弱化环保部门的决策能力，轻易启动正义的最后一道屏障；再次，环保部门提起公益诉讼属于“官告民”，双方地位和能力在实际上是不平等的，不利于诉讼公平的实现；最后，赋予环保部门诉讼权侵害了公民和环保组织起诉环保部门不履行或怠于履行环境管理职责的选择权。［2］第三种是比较中立的观点，赞同赋予环保部门有限的原告资格。持这种观点的学者认为，环保部门有权提起环境公益诉讼，但前提是环保部门“穷尽行政权”也无法达到保护环境公益的目的。［3］

笔者比较赞同第二种观点，即反对环保部门作为公益诉讼的原告。我国的公益诉讼刚刚入法，还处在起步阶段，各项法律、法规都还没有做出相应的修改和规定，相应的配套管理制度和措施也没有建立，所以需要依赖环保部门在行政权力、专业、技术等方面的优势。但是，公益诉讼制度的目的是为了维护公众的环境利益，其重要内涵之一是帮助公众利用司法权来对抗环境管理机关的行政不作为，因此，环保部门必然要退出环境公益诉讼的原告行列，甚至有可能成为公益诉讼的被告。

（二）环保部门不应具有原告资格

理论界反对环保部门原告资格的声音都是从“环保部门”的角度出发的，例如环保部门有环境管理行政权不必再设置起诉权、环保部门的法定地位会影响诉讼的公平性、赋予环保部门起诉权会为环保部门怠于履行职责提供方便，等等。笔者认为，环保部门能否作为公益诉讼的原告不能以环保部门为中心来分析，而应该从公益诉讼的角度来分析，关键是看环保部门作为原告是否符合“公益诉讼”的目的和环境保护的原则，以及能否及时有效地解决环境纠纷。下文就主要从“公益诉讼”的角度分析环保部门不应具有公益诉讼的原告资格的理由。

1.违背公益诉讼的本意。公益诉讼的目的在于预防和控制对环境公益的损害，而不是弥补因环境污染和破坏带来的人身和财产损失。后者针对的是对环境造成污染或损害，或者有污染或损害威胁的企业，但是前者除了包括后者的污染企业外，还包括怠于履行职责的环保部门。因为可能对环境公益造成破坏的除了排污企业，还包括环保部门。环保部门在环境保护中拥有强大的行政职权，而且在环境保护中发挥着重要作用。有权力就必须有监督，对于环保部门不履行环保职责或滥用环境行政权损害环境公益的行为也可以提起公益诉讼。如果将环保部门列为公益诉讼的原告，就阻碍了其作为公益诉讼被告的可能，违背公益诉讼的应有之义。

2.违背环境保护预防为主的原则。公益诉讼是一种事后救济途径，也是维护环境利益的最后一道防线，是与行政权相对的司法权力。在制度构建上，行政权是贯穿环境保护全过程的，理论上只要环保部门充分行使行政权就可以达到环境保护的目的，司法权的存在主要是对行政权的监督，防止行政不完全造成对环境公益的侵害。与司法权不同，环保部门不仅可以对违法排污行为进行事后的行政处罚，还可以利用环境影响评价制度、“三同时”等制度从企业建立之初就开始环境保护和污染的防治活动。这正是我国环境法贯彻预防为主原则的体现。以昆明市环保局诉三农公司环境污染案为例，三农公司在诉讼中坦言，公司事前没想到小哨畜牧小区地处熔岩地貌区，极易发生地下水污染。这就说明环保局在进行环境影响评价时忽视了该畜牧小区的选址问题。可见，每件环境污染事件的发生都或多或少地和行政权力行使有关。从预防为主原则的角度来看，应该做的是强化环保部门的行政决策能力，在企业设立之初就严格把关。只有这样才能从根本上减少环境污染事件。赋予环保部门诉讼权不利于环保部门强化行政能力，反而给予其怠于行使权力的空间。

3.会造成环境纠纷解决机制的混乱。我国环境纠纷的解决机制包括三种：私力解决机制、行政机关解决机制、诉讼解决机制。可见环保部门作为环境管理机关是环境纠纷的解决途径之一。环保部门的环境行政权本身就包括了环境纠纷的解决权，若再赋予其司法权，只会造成环境纠纷解决机制的混乱。在实践中可能造成本来通过行政机关就能解决的纠纷采用了诉讼解决，既影响了行政权和司法权的分立行使，又造成了行政权资源和司法资源的浪费。

二、相关法律规定及其存在的问题

（一）现行法律规定的模糊性

新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定的意义除了公益诉讼制度正式入法以外，还限定了公益诉讼的提起主体。在该草案审议过程中争议最多的就是公益诉讼的原告资格问题，主要包括两个方面：第一是“社会团体”和“组织”的表述争议问题，第二是关于公民个人的诉讼主体资格问题。关于“法律规定的机关”讨论较少，这里的“机关”具体是指行政机关还是司法机关没有明确规定，“法律规定”到底指什么法律也不明确。该条规定显得非常模糊，缺乏可操作性。在环境保护领域，“法律规定”应指“实体法”，即《环境保护法》。正值《民事诉法法》修改之际，《环境保护法》也在修改中，但是《环境保护法修正案（草案）》并没有提到公益诉讼的内容。因此，环保部门能否作为公益诉讼的原告，从现行法律规定来看是模糊的、有争议的，需要立法的进一步明确。

《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”关于该条的解读也存在很多争议。有的学者认为该条并不是真正的公益诉讼，“真正的公益诉讼应当是由无直接关系的公民或社会组织提起的。行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，应该是国家作为利害关系人提起的侵权之诉”。［4］笔者比较赞同这种观点。公益诉讼区别于其他一般诉讼的主要特点在于，公益诉讼的原告与案件没有直接关系，海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求在性质上不属于公益诉讼，而是侵权之诉。因此，《海洋环境保护法》第90条不能作为环保部门具有公益诉讼原告资格的法律依据。

（二）地方规范性文件中规定的差异性

各地相关的规范性文件中对“原告”的界定也有许多不同（见表1）。

表1 各地关于环境公益诉讼原告资格规定的对比举例

通过对以上五个规范性文件关于公益诉讼原告资格范围规定的对比可以发现：第一，它们的范围虽然宽窄不一，但是都没有赋予公民个人原告资格，这一点非常符合新《民事诉讼法》的规定；第二，云南省对于环保部门的公益诉讼原告资格摇摆不定，说明云南省本身就缺乏对环保部门作为公益诉讼原告的必要性和正当性的分析和论证。这样前后矛盾、摇摆的规定不得不令人怀疑环保部门作为原告的正当性。第三，这些文件都是由地方司法部门或与行政部门联合颁布的内部规范性文件，不是地方性立法，因此适用范围有限，效力也特别低。

三、公益诉讼不能依赖环保部门

（一）环保部门行政权的薄弱和真空

1.对行政权薄弱甚至“真空”的忧虑。支持者认为：环保部门作为地方政府的职能部门，受地方保护主义的限制，同时又缺乏强制执行权，其行政权薄弱、低下，甚至存在“真空”的情形。仅仅依靠环境行政权无法实现对环境公益的保护，赋予环保部门司法权可以弥补环保部门行政权的缺陷。［5］为此，相关学者提出了如果环保部门“穷尽行政手段”仍无法达到环境保护目的，就可以提起环境公益诉讼。

环保部门行政权薄弱甚至“真空”的主要表现：第一，行政处罚力度不够。我国目前的环境立法对违法行为的处罚力度较小，存在“违法成本低，守法成本高”的现象。一些企业宁愿违法，甚至提前预留出环境违法罚款的经费预算。第二，环保部门缺乏行政强制执行权。环保部门具有环境行政管理权，但没有行政强制执行权。实践中，环保部门作出停业整顿、罚款等行政管理决定后，常被污染企业漠视，从而使环保行政职权被架空，行政职权名存实亡。第三，行政权“真空”。实践中，行政权不是万能的，行政权的行使首先要在现有的法律框架内，其次要受到地域的限制，再次要以行为违法为前提。例如现行法律并未赋予行政机关对光污染进行监管。［6］对于跨区域环境污染问题，环保部门管辖权以外的违法行为造成辖区内的环境污染时，环保部门就无法通过行使环境管理权保护环境等。

2.行政权薄弱和“真空”的解决途径。（1）对“忧虑”的疏导。首先，针对行政处罚力度过低的问题。行政处罚中存在的“违法成本低，守法成本高”、“光污染”无法可依等问题，是立法的缺陷，解决的根本途径是在实践的指导下完善我国的法律规定。如果立法的缺陷通过扩大行政权来解决，会走上“行政权过度膨胀，而立法却营养不良”的畸形发展道路。其次，针对环保机关缺乏强制执行权的问题。环保部门虽然本身没有强制执行权，但是环保部门有权申请人民法院强制执行。（2）充实理论的可操作性。关于环保部门“穷尽”环境管理权的判断本身就是个复杂的问题，缺乏可操作性。［7］首先，由谁来判断，是环保部门自己说了算，还是受诉法院来判断，抑或由被诉主体来抗辩；其次，判断的标准是什么；最后，判断结果是否有相应的监督。这些问题地方法规都没有明确规定，也没有实践的指导。相反，从实践中环保部门提起的公益诉讼案例来看，很难说已经“穷尽”。（3）环保部门的诉权并非不可替代。新的环境问题会伴随经济发展不断产生，而法律有滞后性，任何国家的立法都不可能做到面面俱到。任何机关的权力也都是有限的，不可能一枝独大。“真空”情形的存在是正常的，并不是行政权薄弱、不足的表现。行政权和司法权是环境保护的两种不同途径，行政机关和司法机关在环境保护中应该各司其职。在环境保护中环境行政权就算存在缺陷和不足，也应该通过行政制度改革来完善，而不应该通过干扰行政和司法独立的方式来实现。笔者认为，公益诉讼的最佳主体是环保民间组织。《民事诉讼法》规定的公益诉讼主体是“法定机关”和“有关组织”，对于可能存在的行政“真空”情形需要提起公益诉讼的，可以由环保组织或检察院提起，没有必要一定由环保机关提起。

（二）对环保部门行政权的过度依赖

1.对环保部门权力和财力的依赖。（1）调查取证权。从法理的角度看，公益诉讼作为一种民事诉讼，双方当事人地位应当是平等的。因此环保部门介入公益诉讼只能有两种情况：第一，调查取证权属于行政权，如果环保部门以原告的身份参与诉讼，就不能使用调查取证权；第二，如果利用环保部门的调查取证权，就不能将环保部门列为公益诉讼的原告。环境诉讼的复杂性决定其调查取证要依赖行政权，可以通过法律规定环保部门有支持公益诉讼的义务，或是将环保部门列为第三人。（2）诉讼费和鉴定费。环境公益诉讼的目的是维护公共利益，而不是获得私益。原告胜诉所得到的赔偿只能用于环境保护和污染防治。原告不仅不能从诉讼中得到经济利益，相反，还必须支付高额的费用，如调查取证的差旅费、鉴定费、律师费和诉讼费，这些费用往往数额庞大，不是一般组织和个人所能承受的。

2.对环保部门技术的依赖。环保部门作为环境保护的专门机构，不仅拥有权力和财力，同时还具有技术优势，如监测技术、鉴定技术等。在我国目前第三方监测、鉴定机构不发达的情况下，环保部门几乎是处于垄断的地位。环境损害评估的鉴定机构需要具备双重资质，即既具有鉴定技术能力又具有司法鉴定资质。云南省曲靖市陆良化工公司镉污染案中，自然之友和重庆绿联根本找不到既有评估能力、鉴定资质，费用又在可接受范围之内的鉴定机构。生态环境损害评估不仅对技术水平的要求非常高，还需要相应的资质，这样的机构基本被环保部门垄断，比如环境科学院（所）。而这样的机构基本不愿意介入环境诉讼，除非有环保部门要求。

3.解决途径。我国的环境公益诉讼制度还处在起步阶段，公益诉讼制度刚刚入法，相关的制度和配套措施还没有建立，所以公益诉讼暂时依赖环保部门也是可以理解的。但是这只是现阶段公益诉讼发展不完全的结果，并不能以此说明环保部门具有公益诉讼原告的资格。相反，我们在对公益诉讼依赖环保部门的原因进行分析的启示下，应该从经济、技术等方面着手为建立完善的公益诉讼制度而努力。（1）减轻公益诉讼费用的负担。第一，确立公益诉讼缓缴、免缴诉讼费制度以解决诉讼费的问题。公益诉讼具有很强的社会公益性，为了鼓励和激励环保组织利用诉讼手段维护环境公益，应该为其提起公益诉讼扫除障碍，不能因为诉讼费的问题挫伤了其环境保护的积极性。这也是目前理论界和实践中都支持的做法。第二，建立专门的环境公益诉讼律师援助制度以解决律师费的问题。在我国，律师都有每年完成一定公益诉讼案件的要求，环境公益诉讼也是其中之义。环境问题具有复杂性、专业性，建立专门的环境公益诉讼援助制度，既有利于缓解公益诉讼的问题，又能突出环境公益诉讼的重要性。第三，建立专门的公益诉讼基金制度，从而转嫁原告的诉讼费用。基金的来源可以是从每件胜诉的环境公益诉讼案件中被告所缴的罚款中提取一定的比例，也可接受社会的捐款，甚至可以由财政每年拨付一定的比例。基金除了可以用来分担公益诉讼费用外，还可以对提起公益诉讼的原告进行物质奖励。（2）建立第三方监测、鉴定机构。环保部门在监测、鉴定技术方面的优势同时也是被诉主体质疑的对象。因为我国环保局负责监督管理其所属的环境监测机构，所以只要是由其所属的监测机构提供的监测报告和由环境科学研究院提供的环境损害鉴定评估报告都有可能被质疑。［8］依据是与当事人有“有利害关系”的证据都不应该被采纳。由此可以看出，依赖环保部门的监测技术、鉴定评估技术不是长久之计。为了解决公益诉讼鉴定难、监测难的问题，应该发展第三方监测、鉴定机构，一方面解决鉴定无门的问题，另一方面保证鉴定、监测的中立性。

［1］刘启川.试论环境管理机关公益诉讼原告资格的定位［J］.湖北行政学院学报，2010，（5）：64－68.

［2］王小刚.为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告［J］.环境保护，2010，（1）：54－55.

［3］张宝.环保局的原告资格之辨——云南首例环境公益诉讼案件评析［J］.绿色经纬，2011，（5）：32－34.

［4］王灿发，黄婧.康菲溢油事故：反思海洋环境保护法律机制［J］.行政管理改革，2011，（12）：36－39.

［5］曹树青.“怠于行政职责论”之辨——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见［J］.学术界，2012，（3）：109－114.

［6］褚志霞，关于公益诉讼的几点思考——写于民事诉讼法修改之际［J］.学术交流，2012，（3）：47－49.

［7］张海燕，论环境公益诉讼的原告范围及诉权顺位［J］.理论学刊，2012，（5）：108－111.

［8］王小刚.对环保部门当原告的些许疑虑——谈昆明小哨畜牧小区污染案环保局角色定位［J］.环境保护，2011，（Z1）：52－54.

A Query on Qualification of the Environmental Protection Department as the Plaintiff in Public Welfare Litigation

QIAN Yun

（School of law，Suzhou University，Suzhou 215006，China）

Modification of Civil Procedure Law can be taken as the milestone to construct the public welfare litigation system.But the provisions of the Law don｀t make the Plaintiff clear，and local regulations also present differences.The environmental protection department as the plaintiff of public welfare litigation violates not only the purpose of public welfare litigation but also the principle of focus on prevention.In practice，the actual cases of the Public welfare Litigation in which the plaintiff acts as the plaintiff reveal that the public welfare litigation depends too much on executive power.This paper also proposes suggestions to establish and perfect public welfare litigation system in China from litigation costs，monitoring，and identification technology.

environmental protection department；public welfare litigation；qualification as the plaintiff

D915.1

：A

：1672－3910（2013）04－0108－05

2013－02－11

钱云（1989－），女，江苏苏州人，硕士生。