协作治理的内涵、动因及模式分析

马晓东，周晓丽

（1.铁道部党校管理教学部，北京 100088；2.中央民族大学管理学院，北京 100081）

目前，公共事务治理远远超出单一治理主体的能力，需要通过纵向和横向的协作治理来实现公共管理的良好绩效。国家在相关通知中明确提出要“做好纵向和横向的协调配合工作”，那么，如何才能走向协作共赢呢？强调多个参与者在相关领域共同协作，并通过伙伴关系来完成单一组织无法独立完成某项工作的协作治理理论的出现，不但为公共事务治理指明了方向，而且也提供了可以借鉴的制度设计和思路。

一、协作治理的内涵与动因

“在过去二十年，所谓的‘协作治理的新战略’已经建立。这种治理模式使多个利益相关方一起共同从事公共事务的讨论，形成以共识为导向的决策。［1］”那么，作为一种已经形成和建立的理论模式，何为协作治理呢？一方面，“基于互利的目标，资源的水平，其政治和行政的领导以及和其他各种内部和外部的品质而进行的协作，具有独特和多维的特性”［2］40；另一方面，“它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，解决单个组织不能解决或者不易解决的问题”［3］280。协作治理是以共识为导向的决策，目的在于执行公共政策或管理公共项目与资产。从某种意义上说，协作治理是为应对日益复杂的公共事务而产生的。那么，协作如何发生以及在什么情况下才能够发生呢？有学者认为，协作既可以是组织内部或者跨组织的，也可以是部门内部或者跨部门的；协作既可以发生于志同道合的伙伴间，又可以出现在多样化的合作伙伴间；协作既可以发生于具有共享的目标群体间，也可以出现在不同的目标群体间；协作可以发生于强制和紧急境况，也可以是出于自愿；协作发生不但需要规划和环境设置，也需要广泛的公众参与；协作可以应用于具有高度争议的问题也可以应用于具有较少争议的问题；协作既可以有专业的协调者，也可以没有；无论行动者人员众多还是人员较少，协作都会发生［4］。

Beth分别从部门层面、组织层面、个人层面分析了协作的动因。首先，从部门层面看，促成协作的原因主要是“新治理”的要求以及对资源的依赖性［5］。在现实社会中，各种社会问题日益复杂多变，甚至突破了公共部门自身治理的能力范围和极限，协作的必要性和重要性日益突出。“事实上，如果没有跨部门间协作，现代的一些问题，如国土安全、禽流感和应急计划根本不可能得以解决。［6］”此外，资源的相互依赖性尤其决定着协作关系的建立。虽然获得最稀缺的资源是各个部门建立协作伙伴关系的动机，但是，由于每一个部门的目标不同，他们在协作中可以各取所需。例如，与公共管理者相比，非营利组织的管理者协作的动机是经济资源，而公共管理者对私营部门的管理技能和专业性更感兴趣。通过协作，不但达到了双赢的目标，而且公众对公共部门服务的满意度也日益提高。

其次，从组织层面看，组织的能力大小与协作存在密切关系。组织的能力通常与组织的规模和财政状况相关，但是相关的因素也极其重要，如组织年龄以及接触较大资源网络的能力。规模较大的组织会更容易接受和利用协作机会，因为他们有更大的能力利用它们。另外，研究发现，管理者以前的协作经验会增加伙伴关系活动，但只是略微会减少他与其他有能力协作的部门关注［7］。

最后，从个人层面看，分享经验、志愿参与是协作的主要动因。随着“无缝隙政府”的要求，越来越多的社会公众参与到公共活动或非营利组织的活动中，他们以前的工作经验和关系，会对进一步的协作产生重要的影响。有学者通过对印度基于社区的森林管理的研究发现：公共管理者对以前与非政府组织有成功协作经验的地方森林管理方法具有更强的包容性［8］。另外，志愿者虽然并不能从密切的政府与非营利组织的关系中受益，但是志愿者会提供一个工具以消除部门间的差异，促进协作。“志愿者，作为在公共部门和私人部门之间可以自由游走的超然个体，更容易察觉到各部门之间的利益共同点，从而支持部门间的联盟。［2］47”

总之，影响协作治理的因素是多种多样的，既有组织的因素，又有个人的原因。因此，我们必须调整来自于私营部门和管理科学的理论框架，以适应协作背景下的管理模式。

二、协作治理的模型分析

Ansell和Gash通过对协作治理文献的大量研究，并结合对137个案例的分析，建立了协作治理的模型（图1）。

该模型有四个变量：启动条件、制度设计、领导能力和协作程序。这些变量都可以被分解为更细的变量。协作过程变量被视为模型的核心。初始条件确定的基本信任、冲突和社会资本状况，成为协作过程中的重要资源；制度设计设定协作发生的基本规则；领导能力则为协作过程提供必要的调解和便利；协作过程本身是高度迭代和非线性的，可以看作是一循环周期。

从启动条件来看，平等、激励和前期的合作是协作的关键。如果某些利益相关者没有相应的能力、地位或资源，协作治理的进程将更易被强势的其他利益相关者操纵。那么针对权力、资源的不平衡，怎么才能保证协作中不利方的利益呢？“如果有显著的利益相关者之间的权力或资源的不平衡，那么重要利益相关者就不能以有意义的方式参与。而有效的协同治理需要一个积极的权力战略的承诺，给予较弱或处于不利地位的利益相关者的代表。［1］”激励参与不但与协作进程是否会产生有意义的结果有关，而且与协作激励机制密切相关。当参与的激励机制效率低时，利益相关者可以单方面或通过其他手段实现自己的目标。“如果存在替代场地，利益相关者可以单方面追求自己的目标。如果利益相关者认为自己是高度相互依存的，协同治理才能运行。［1］”另外，利益相关者以前的对抗或协作关系会阻碍或促进协作的进行。“如果之前有利益相关者之间的对立，那么协同治理是不大可能成功的，除非利益相关者之间的相互依存程度高，或积极采取措施来补救利益相关者之间的关系。［1］”

图1 协作治理模型［1］

从领导能力来看，领导者高超的技能和协作技巧是推动协作进程的润滑剂。领导在设置和维护明确的基本规则、建立信任、促进对话、探讨共同收益方面具有至关重要的作用。特别是在激励参与薄弱、权力和资源的分布不对称、以前对立程度高的情况下，领导能力变得更加重要。而且“在权力分布不对称或鼓励参与薄弱或不对称的领域，如果在一开始的过程中，有很强的‘有机’领导的命令，受到各利益相关方尊重和信任，那么协同治理更容易成功”。那么在协作治理中，领导者应该具有什么样的能力以确保协作的顺利进行呢？Lasker和Weiss认为，协作领导人应该具有以下几个方面的能力：一是促进广泛而积极的参与；二是确保广泛的影响和控制力；三是实现富有成效的群体动力；四是扩大协作过程的范围［9］。

从制度设计来看，完美的制度设计作为协作的基本规则，其重要功能是确保协作过程的程序合法性。制度主义认为，一个组织为了生存、发展以及获取必要的资源，必须通过建立组织结构、流程和战略，以确保适当的制度环境，使其自身行动具有合法性［10］。“如果组织与内部和外部利益相关者建立协作的合法性……跨部门协作更有可能取得成功。［11］”Reilly研究发现，协作成功的原因在于越来越关注利益相关者的参与；而失败的原因则是越来越对重要利益相关者的排斥。由于协作治理是以“共识为导向的治理”，所以在制定规则时就要明确“参与的包容性、论坛的排他性、规则的清楚、流程的透明”，使每一个人都有表达自己观点和意愿的机会，从而促进协作意向的达成［12］。

就协作程序来看，自“面对面的对话”为始点，以“中期成果”为终点的循环，保障了协作的有序前进。因为沟通是协作的核心，所以，面对面的对话是程序的起点。面对面的对话，虽然是协作的一个必要但不充分条件，然而，很难想象没有面对面对话的有效协作［1］。而且，由于“信任关系经常被描述为协作的本质”［11］，所以信任的建立成为协作治理的重要组成部分。特别是在之前协作者之间高度对立的情况下，决策者或利益相关者应采取有效的补救措施以重新建立相互间的信任关系。信任关系可通过共享的专业培训和规范、地理上的接近或其他共同利益得以加强，例如，在区域发展规划中，志同道合的联邦和省级官员参与双边网络对于信任的建构具有重要的意义［13］。承诺与参与协同治理的原始动机密切相关。利益相关者为了确保他们的观点不被忽视，或争取他们的立场的正当性，或履行一项法律义务，都会参与治理过程，但是只有相互依存的共同认知、共享所有权的程序、探索共同利益的开放性才能有效确保参与的成效。相互理解，可以看作是一个“协作学习过程”更大的一部分。在不断的认知学习中，利益相关者对协作的使命、常见的问题、共同价值观都有清晰的认识，从而产生“中期成果”。“尽管这些中期结果可能代表本身的有形产出，我们在这里把他们作为关键进程的成果，是推动建设的动力，是导致成功的协作必不可少的……利益相关者或决策者不能预计这些小的胜利，那么，他们可能不应该走上一个协作治理之路。［1］”

“协作治理”给予我们种种甜蜜的承诺。它似乎承诺，如果我们协作治理，我们可能会避免对抗性决策导致的高成本，扩大民主参与，甚至恢复理性的公共管理。“我们有信心预测，政府和利益相关者之间更好的协作与协调的需求，在不久的将来不可能减弱。［1］”事实上，通过多年的发展和建设实践，“在公共网络体系中，公共部门、非营利部门和私营机构只有更好地合作才能提供更好的和公共满意的服务。［14］”协作参与的主体具有广泛性，协作的内容具有多样性。作为一种治理类型，协作需要公共部门、私营部门、公民个人的集体努力，以独特的方式，使用特定流程，建立法律和规则，提供公共产品。目前，由于知识变得日益专业和分化，且机构设置变得日益复杂化和相互依存，协作的需求势必增加。

三、协作治理的路径分析

协作治理理论分析了在纷繁复杂的公共事务治理中单一部门治理的不可实现性，特别是随着诸多社会问题的出现，公共部门、私人部门、第三部门、公民个人以及各部门之间纵向和横向的协作成为社会发展和建设的必然趋势。我们国家在相关通知中明确提出要“做好纵向和横向的协调配合工作”，那么，要使各种问题得到有效解决，如何通过借鉴“他山之石”，从而实现“可以攻玉”的目的呢？由于我国和西方国家有着不同的治理语境，所以在借鉴中要从中国的实际出发辩证地利用。具体来说，在我国社会建设中协作治理理论的运用应从以下几个方面努力。

首先，中央和地方要明确协作共治的作用和意义。目前，在社会建设中进行协作治理，一方面是因为各地发展和建设存在差距。改革开放以来，我国社会经济在总体上快速发展，取得了举世瞩目的成就，然而，发展不平衡问题也逐渐突出。从2011年省级城镇居民人均可支配收入排序来看，最高为上海36 230元，而新疆最低只有14 989元，相差21 241元［15］。另外，在公共资源和公共服务的拥有、使用方面，城乡之间、东西部地区之间仍然存在着巨大的差距。一个国家的整体发展状况，不仅要看较高发展水平的部分，而且也要看较低发展水平的部分。如果不注重不同地区不同方面的相互协调，就会制约整体的发展水平。另一方面，资源和优势的互补性为协作提供了良好的条件。东部地区在资金、技术和人才方面比起西部或落后地区具有不可比拟的优势，然而，在资源、土地和劳动力方面又被极大地限制和制约。所以，在社会建设和发展中，中央和地方要发展各自优势，促进东部地区的资金、技术、人才等与西部地区的资源、土地、劳动力等生产要素的互补与优化配置，实现协作共赢的目的。

由于在协作中，与之相关的各级政府都处于协作的链条之上。寻求信息、寻求调整成为纵向协作的重要内容。在信息方面，项目和资金信息、技术援助，可以有效解决和弥补协作中一方治理能力不足的问题。这就要求地方政府打破以“竞争”为核心的社会发展理念，实现以“协作”为目的的经济和社会发展模式，突破资源、人才、理念的束缚，推动整个社会协调、健康、有序发展。

其次，注重协作中领导者及其能力的建构。由于协作体系中没有确定领导者，协作中根据出现的任务，可能会有许多个领导同时存在的现象。如何解决这一问题呢？结合我国的情况，一方面要明确协作治理中领导者的构成。既然是协作就要看治理事项、内容及性质，使参与协作的各方都能在协作中找到适合自己的位置和角色，使领导责任落实到具体的个人，避免最后协作无果而终的情况。为了避免责任丧失，一是要明白负责是指对结果、合理的优先权、目标、体制修正及设计等的责任；二是应该确立起领会政策意图的绩效评估；三是协作管理者的总部机构应监督和评估解决方案的有效性［3］175。另一方面，领导的产生应以能力为基础，以公平正义为前提，以此保障协作的顺利开展。所以，协作中的各方不能以一方投入的人力、物力和财力的多少来衡量领导的归属，而应更多地关注提升协作管理者的技能与技巧，在必要的时候为其提供相应学习和能力提升的机会。

再次，完善的规则是协作成功的关键。由于“制度发展的基本目标是建立社会规则，这些规则将会产生有利的预期，并且将通过预期来限制对方的互动行为”［16］，协作的成功必定需要一定的规则来约束协作各方的行为，从而保障协作能够实现和达到预期的目标。由于协作涉及不同部门的多元参与，就必须设置一个具有权威性、独立性的协作管理机构。该机构首先由纵向和横向的相关部门和人员组成，负责制定协作的程序、计划、具体内容、方式等。另外，为了加强交流，协作方应与管理机构保持联系，在获取信息的同时，并就应急计划、应急资源的整合与利用等问题进行有效的协商。同时，对于具体的协作项目，应采取基于绩效的合同式协作，这不但有利于对协作各方的规制，更为重要的是，以绩效为基础的合作在以下两个方面促进协作：一是扩大“未来的阴影”，即参与者能够在目前作出预期其后果的决定，二是以绩效为基础的合同有助于参与者厘清他们彼此期望的透明的关系条款［17］。例如，在我国西部大开发的过程中，就要以合同的形式保障各方的权、责、利，从而扩大他们对结果的认知，保障后续协作的有序开展。也就是说，必须在有效的领导机制下，对协作各方授以相应的责任，从而有效地监督和制约治理主体，在责任明确、分工合理的前提下，实现有效的风险分担。

最后，信任增量建设是促进协作的必由之路。我国在走向小康，建设和谐社会的过程中离不开各部门之间的合作，更离不开公共部门、私人部门、志愿者及社会公众的合作。信任是协作关系产生的前提，也是协作成功的重要推动力。正如艾里克·M·乌斯拉纳所言：“信任促进合作，它引导人们在其社区发挥积极作用，端正行事及合作妥协。［18］”所以在协作中一定要加强信任的增量建设。制度将信任扩展到要求成员讲真话的程度，让他们监督和敏锐地觉察违背规范的行为，守约以及尊重契约的优点，通过制度促进那些体现公平、公正和中立的价值观的实践得到增强［19］。那么，在协作中如何在各主体之间进行信任的增量建设，同时消除前期可能存在的矛盾和冲突呢？为此，在协作治理中，要使各治理主体相互信任，必须用法律和制度的形式对各自的权利、责任和义务加以规范，而信任就如同制度运行中的润滑剂，可以减少制度运行中的摩擦，提高其运行效率。为此，一是要实现协作中各项事项信息的公开、透明。协作中的信息作为参与者了解协作的一个窗口，使其及时、客观、全面、准确地了解自己在协作中的作用。信息的公开能够减少猜疑，增强参与主体的信心和力量，培养参与者对协作机构和管理者的信赖感。二是建立参与主体之间多元对等的沟通模式。没有一个真诚的公众话语，没有一个完备的对话条件，没有一个完善的对话规则，就不要指望协作治理能满足公共利益并且顺利付诸行动。对于协作治理的形成，一定要本着尊重、平等、互惠的原则，用“我们可以商量一下吗？”这样的话语和思路来应对协作框架建构中的诸多问题。例如，政府在与私人部门或第三部门的合作中，不能以权压人；东部地区在与西部地区的项目合作中不能以经济优势使协作处于不平等状态，导致在协作中一方处于话语权缺失的境地。平等的对话、足够的协商不但能够化解矛盾，同时也是增加信任的重要途径。

总而言之，随着公共管理中诸多问题的出现，协作治理逐渐成为纵向和横向部门之间进行协作的一种趋势。但是作为一种治理模式是否完全适应一国的管理需要，还要根据自身的情况，在本国语境下合理地借鉴，只有这样，才能使公共治理顺利的实现。

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