关于增强民主协商实效性的几点思考

季琳鹃

摘要：改革开放以来，我国经济持续发展、民主不断健全，人们参与公共事务的热情越来越高。民主协商作为公共参与的一种形式，受到社会广泛地关注。增强民主协商实效性具有十分重要的现实意义，但目前在增强政治协商实效性这个问题上，我们还面临着许多问题，因此需要我们去探索系统有效的解决方法。

关键词：民主协商；协商民主；实效性

党的十八大报告将健全社会主义协商民主制度作为走中国特色社会主义政治发展发展道路、推进政治体制改革的一项重要措施，并对此作出了重大战略部署。

一、增强民主协商实效性的意义

民主的本质在于人民的统治，也就是所有人的意志都能够平等地展现，增强公民参与公共事务的积极性，经过讨论形成政治共识，制定和执行公共政策，让广大人们能够从国家和社会发展中享受到福利。民主协商作为协商民主的实践形式，增强民主协商实效性对中国特色社会主义民主的实现具有十分重要的现实意义。

（一）增强民主协商实效性有利于决策的民主化、科学化、合法化

在社会主义初级阶段，决策大多是由民主选举产生的代表来制定的，但是决策不仅仅关系到那些代表的利益，更多的是关系到全体社会成员的利益，无论何种决策，只有得到全体社会成员的广泛认可和大力支持，才能得以顺利实施。在社会主义中国，共产党作为执政党，制定的任何决策都要始终以全心全意为人民服务为宗旨。民主协商始终遵循这一要求，决策前各阶级广泛参与协商，有助于大家各抒己见，集中民意，使得大家的意见和建议都能得到充分地表达，这样才能有效地将各方的利益诉求综合起来，使决策更加民主，从而保障其有效运行。

协商作为弥补决策过程中的不足与缺陷的有效方式，受到社会的高度重视，“协商能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化。”决策的制定要考虑到各种复杂的情况，如果仅仅依靠共产党的力量很难完全掌握所有信息，也不肯能考虑到所有的情况，对各种不确定因素的预知也必然不全面。由于决策者处理信息的能力有限，做出的决策也肯定存在片面性，这就决定了民主协商的必要性。

当前，我国政府在制定决策时，或多或少地存在着这样的问题，这就直接导致了决策合法性的不足。而民主协商恰恰可以救治这个问题。政府在决策过程中，政府官员与公民就某项关系全体人民利益的决策进行广泛而平等的协商。综合考虑各方要求而做出的决策可以更好地反映民意，因此能够获得广大群众的支持和认可，这就提高政府决策的合法性。

（二）增强民主协商实效性有利于扩大公民政治参与，维护社会稳定

当前的中国社会，不仅是一个存在着不同利益要求表达的社会，而且是一定程度上存在着利益冲突的社会。要确保一个社会的政治秩序在社会转型中保持稳定，那么就必须保证政治参与和政治结构保持平衡。但现阶段的我国，正处于社会转型期的关键时期，各种参与和沟通的渠道还存在各种不足，不能容纳众多社会成员直接参与或者间接参与，而且，如果参与渠道受阻，那么各种挫折感和不满感就会被强化，其后果则将导致政治的严重不稳定。民主协商与传统的民主形式相比更注重民主的实质，强调公民的平等、参与、协商，真正做到了“由民做主”，给予了民众充分的表达、交换意见的机会，通过民主协商拓展参与渠道，能有效克服政治参与扩大与政治制度化滞后的“失调”。浙江温岭便通过广大民众参与治理的制度化方式，大大增强了当地社会的稳定性。以何包钢教授对该市某次召开的协商会议的调查为例，148位被调查者（占被调查总数的57.3%）认为协商会议体现了公民获得信息权；184位（占被调查总数的71.3%）同意他们有参与权；137位（占被调查总数的53.10%）同意自己拥有监督权。上述调查数据在一定意义上说明，制度化的协商民主可以满足公民参与期望提高的要求，可以在一定程度上解决参与危机的问题。一方面，协商民主下公民有序参与政治决策过程，在决策过程中通过对话、沟通、交流而最终达成共识，政治决策就获得了广泛的合法性，从而减少对抗性行为。另一方面，协商民主下制度化的政治参与使得公民的利益诉求得到充分表达，减轻了人民通过极端手段来冲击政治体系，维护政治社会的稳定。

（三）增强民主协商实效性能及时纠正偏差，有利于决策更有效地实施

政策在执行过程中，会出现与先前预计出现偏差的可能，如果能有效及时地运用民主协商，通过协商、讨论、恳谈等和平的方式来解决面临的问题。这样就能及时调整政策，使政策既能及时地纠正偏差，又能符合各方的合理的利益诉求。由于经过充分讨论和民主的决策程序，即使需要牺牲小部分人的利益去顾全大局，社会矛盾也能在协商的过程中得到缓解，也有利于决策的有效实施。

二、当前增强民主协商实效性面临的问题

有效的协商应当产生于决策之前，运行于决策之中。而决策制定以后的协商，通常被称之为通报，因为政策已经有了结果，只是向各相关方作一个通报。虽然这种通报在一定程度上也有其存在的必要性，可以让利益的相关方知晓决策结果，以有利于政策的贯彻实施，但这种通报，并不属于协商。目前，在民主协商实效性问题上，我们不论是在程序上，还是在实践过程中都存在着各种亟待解决的问题。

（一）协商民主程序规范不完善

协商民主程序规范的模糊性主要体现在两个方面，即步骤和时间。首先从步骤看，议题的提出对于各阶层来说应该是一个平等机会，都有平等和公平的实质参与权，但实践中多由中国共产党首先提出协商主题及相关内容，其他团体阶层很少有机会对协商的内容提出实质性的意见和建议。从本质上说协商根本没有起到应有的参政和监督作用，这种协商不但没有调动其他各阶层的积极性，而且也影响共产党的领导作用，未能让协商发挥其有效的资源效应，所以协商实际上变成通报会或工作布置会。其次，从时间上来考虑，一方面，在全国政协全体会议举行“一个月之前”，由主席会议向常委会提出全体会议的议程草案和日程草案。将“会前”作为时间规定，这样显得过于宽泛。另一方面，共产党提出的有些议题需要在较短的时间内进行讨论并决策，由于时间不充裕，其他社会群体根本没有充分的时间准备。此外，上面所提及的时间规定也仅仅是对于协商前时间的界定，而对于协商过程中其他环节的时间并没有任何规定，这种时间规定的模糊性不利于民主协商的顺利进行。因此，做好民主协商的程序规范，可以有效保障各个民主党派、团体和其他各界通过对话、讨论、商谈、交易、妥协、沟通和审议等方式及机制更好地参与到民主政治生活之中。

（二）民主协商的时间安排模糊不清

在我国，民主协商这一民主形式虽已付诸实践，但是由于程序不够规范，机制不够健全，在具体的实践中可操作性并不强。很多时候决策前并未真正做到协商民主，即使在决策之前有过协商的相关活动，但也存在一个时间安排的问题。如果属于经济社会发展的重大问题，例如与广大民众利益密切相关的重大政策的调整、政府全年工作规划制定、一项工程项目的实施等，这些都需要在决策之前反复协商、多番探讨，因而这就要求相关的协商活动必须提前较长一段时间进行。如果重大事项的协商，没有较长的准备时间，协商双方就不能对该事项进行充分的准备，实际是对协商主体的不尊重，也不是真心实意地需要协商。

（三）民主协商结果落实较为困难

协商的关键在于落实，如果协商的结果不能真正落实，那一切只是在做无用功，只是浮于表面的形式主义，这样既影响各阶层参与的积极性，又会提高制定决策成本，造成资源的浪费，最重要的是会使决策不具权威性。目前，协商结果未成为制定决策依据的现象普遍存在，协商达成的共识并没有转化为决策，这使得很多老大难的提案年年提，却从未见什么大的成效。这种现象的出现可以归咎于缺乏一个有效的监督和评价机制，也就是缺乏党内外群众对决策制定者的监督。首先，在法律上，并没有明确授权给某一机构或者是个体对协商的过程或是结果进行监督；另外，群众只有参与民主协商的权利，并没有监督决策制定的权利；这种缺乏法律监督和制度保障的民主协商，其结果往往只是说在口上，或是停留在纸上，真正落实起来比较困难。

三、增强民主协商实效性的对策

（一）必须培养公民公共参与意识和政治参与的能力

现阶段，协商民主建设所面临的最大挑战之一就是公民参与意识不够强烈，大多数公民并没有意识到自己是社会的重要一份子；同时，公民政治参与的能力也较差，从而导致了其正当利益诉求无法得到明确与顺利的表达。特别是在实际的政治生活中，公共事务领域逐渐扩展，导致公共事务大幅度增加和专业化程度的不断加深，相应地要求公共事务管理的参与者必须具有较高的知识储备以及合理处理事物的能力。其次就是让公民懂得通过合法、有理、有序的正确途径去表达自己的意识、维护自身的权利和利益；在政治生活中，可以学会尊重他人、包容与自己不同的思想与做法，学会妥协让步，与此同时还要鼓励公民以正确、平等、协商的方式参与国家的各项事务和各种社会事务的管理和治理。

（二）推进协商民主制度程序化、制度化和规范化建设

新中国建立60多年来，中国特色社会主义的民主制度得到进一步发展和完善，各种民主机制逐步成熟并形成了中国的特色。但随着实践的不断发展，各种协商制度和协商程序还须进一步健全。首先，基于我国在协商民主方面的丰富历史经验和现实实践进行深刻总结的基础上，紧紧围绕协商民主的主题，加强协商民主机制、程序、形式等方面的建设。其次，我国的协商民主建设至始至终都要能够体现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神，并把它作为民主和法治建设的重要内容，贯穿于协商民主建设的全过程。再次，逐步完善相关法律、法规和制度建设，以此保障公民能有序参与协商活动。建立一套衔接有序、运转协调的协商民主机制，坚定不移地推动协商民主的制度化和程序化建设。

（三）完善民主协商的监督机制

监督机制完善与否是影响民主协商实效性的一个重要环节，因此要不断完加强和完善监督机制，增强民主协商实效性。首先，要建立完善的沟通机制。知情是监督的基础，只有对情况做到全面的了解，才能有的放矢。要建立完善的沟通机制主要是建立政府就关系重大战略布局和人民切身利益的问题定期或不定期通报的制度以及政府定期与各阶层代表座谈会的制度；其次，要完善信息反馈机制。反馈是检验工作成效的重要环节，只有及时反馈，才能不断地修正决策中不合时宜的部分。政府要定期汇报提案的办理情况并通过协商征求意见，对大家提出的意见要综合并制定实施细则。再次，要建立惩罚和奖励机制。对草率决策或不采纳群众意见而造成不良影响的要制定相应的条款，追究其责任。对参与协商，并勇于监督，在监督过程中做出重大贡献的给与表扬或奖励。最后，在制定推进民主的法律制度。对于民主协商的监督只能现虽已有一些相应的规章制度，但任缺乏法律的保障。没有法律保障，监督就只能流于形式。

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