活动论视角下电子政务的构成要素与着力点*

白 雯(武汉交通职业学院,湖北 武汉 430065)

活动论视角下电子政务的构成要素与着力点*

白 雯
(武汉交通职业学院,湖北 武汉 430065)

电子政务是基于信息技术的政务活动,从活动论的视角考察,其构成要素是政务活动发生的社会历史条件、参与活动的政府和公众、现代信息技术、活动的场域;电子政务在当代中国的发展,应在上述五方面找准着力点,使之在提高政务效率的同时,持续、稳妥地推进中国政务民主。

民主政治;活动论视角;公共管理;政务活动

电子政务是现代信息技术和政务的结合,电子政务的核心不是电子,而是政务,现代电子技术为政务提供支持和服务。我国电子政务建设起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设,历经1999年启动的“政府上网工程”为标志的政务信息上网阶段,2002年展开的以“十二金”工程建设为重点和政府提供“一站式”服务的业务支撑阶段。人们研究电子政务的着力点通常在政府行为或者技术层面,未能将电子政务视为一种系统活动,从而使我们的研究存在某些缺憾。

本文用活动论的观点考察电子政务,论述电子政务活动的构成要素及相互关系,结合当代世界电子政务的发展趋势——“在线一站式服务”和“以公众为中心”,[1]在电子政务与中国社会民主政治进程相结合的意义上,讨论我国电子政务发展的着力点。

一、电子政务活动的构成要素及相互关系

用活动论的观点考察电子政务,其构成要素是活动发生的社会历史条件、参与活动的政府和公众、现代信息技术、活动的场域,社会历史条件是电子政务活动的前提和基础,政府与公众是活动参与的主体,活动的场域是网络空间,信息技术是活动的支持保障要素。本文所说的公众是指政府工作的相对人,他包括公民、社会团体、法人单位和其他社会组织。他们之间的关系可用下图给予概括和描述(见图1)。

图1 电子政务活动构成要素及其关系图解

本文提出电子政务活动构成要素及其关系的图解,试图陈述笔者对电子政务的以下理解。

(一)电子政务以活动的形态存在

电子政务以活动的形态存在,而不是特指某一要素产生的效应。我们深化电子政务研究,完全可用要素分析法去探讨具体问题,但必须把这些问题置于活动系统来考察,否则,研究的结果难免出现绝对化、片面性等问题。例如,如果我们仅仅把电子政务视为政府工作引入现代信息技术现象,失去了其它要素的背景意识,电子政务将难以深化,更难以将电子政务与民主政治的进程协调起来。

(二)电子政务以场域或网络空间为结点

电子政务各要素在场域中注入了自身价值,与其他要素产生交互作用,与此同时,又接受交互作用结果的影响,继而调整要素的运作方式。例如,信息技术是电子政务的支持保障要素,它一方面要为活动提供既有技术条件,另一方面,它要根据活动发出的需求信息,不断开发新的技术及服务方式,为不断发展着的电子政务需求提供新的技术条件,保障电子政务的健康、持续运行。

(三)电子政务活动的主体是政府与公众

人们往往认为,电子政务的主体是政府,其实不然。离开了公众的参与,作为管理公共事务的政府,不可能达成电子政务活动的目标。比如,广州某政府网站连续发布15份文件草案征求公众意见,只有1人在网上发表了意见,接近于零参与,政府征求公众意见这一政务活动就没有达到既有的效果。政务活动是管理者政府和管理相对人公众共同参与的活动,而不仅仅是政府行为。

(四)电子政务是发展或动态的存在

电子政务要基于包括信息社会在内的社会条件开展活动,它既不应滞后,也不应超越社会历史所提供的条件。在我国政治民主进程的特定阶段,电子政务的要素必然在场域中有种种表现,并通过交互作用继而影响各要素调整在场域中的参与性。例如,作为服务型政府,当代中国政府应保障公众在政务活动中的知情权、监督权和参与权,那么政府应当利用场域做好信息公开工作,为公众打造参与平台,提供参政议政、表达诉求的条件;在法制日臻完善的时代,公众参与电子政务活动应依法依规,不能在场域中超越法律法规,滥用权利。

总之,用活动论考察电子政务的发展,有助于我们全面把握电子政务活动的目标、方向,进而分析、研究不同时间、空间下的电子政务问题。在电子政务发展的不同阶段,人们对要素的关注点有所不同,但是都不能离开电子政务的活动系统来考察电子政务的发展。网络空间是基于一定社会历史条件的电子政务活动的场域,公民可以通过场域获取自己需要的信息,可以享受政府提供的公共服务,政府可以借用这个场域履行自己的职责,公开信息,公开政务,收集民智民情,更好地进行科学和民主决策。公民与政府利用网络进行有效交流,离不开网络技术为重点的现代信息技术的有效支持与保障,网络技术开发不仅要考虑便捷性、安全性,还应当考虑网络空间的有效监管。电子政务的运行既要保障参与者的便捷和自由,又应当体现法制精神和依法监管。

二、电子政务与民主政治协调发展的着力点

电子政务的发展涉及诸多问题,发展目标的选择、阶段任务的确定、场域秩序的管控、技术条件的完善,均有待进行广泛、深入的研究,使之更好地服务我国的战略目标,从当代中国的电子政务实践情况看,笔者认为,电子政务与民主政治的协调发展更值得关注。从某种意义上说,电子政务的核心是政务,政务理念决定着电子政务的发展方向、目标、任务,也决定着场域秩序的建立与管控、技术的研发与应用。基于上述认识,当代中国电子政务发展,可考虑从以下方面选择着力点。

(一)社会历史条件分析

如前所述,社会历史条件是电子政务发展的前提和基础,只有当人们意识到已有的条件和发展要求,才能将电子政务与社会历史的进程协调发展,才能使电子政务不滞后于民主政治进程。

当代中国的经济建设已取得了举世瞩目的成就,同时对社会民主政治建设提出了新的更高要求,这一要求必然表现在电子政务活动中。最直观的现象是,电子政务已不是狭义的办公自动化、政务信息上网,也不止于政务的业务支撑,而是强调政民的沟通与互动,社会期待政府意愿与公众意愿的和谐共振。

党和国家早就意识到电子政务在我国社会建设、民主政治建设中的地位与作用,党的“十六大”明确提出,要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务”。国家信息化领导小组从我国的实际情况出发,明确提出电子政务要先行,以电子政务建设带动社会信息化和国民经济信息化。因此,电子政务建设成为推动国家信息化的龙头工程,成为政府深化行政管理体制改革的重要内容,同时又是政府实现管理现代化的必然选择。

中国互联网事业已经走过了20多年,自九十年代接入世界互联网已有十多个年头。中国互联网络信息中心发布的第31次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截止2012年12月底,我国网民规模达到5.64亿,互联网普及率为42.1%。由于个人上网设备持有比例的提升和网络接入条件的改善,家庭接入网络比例超过九成。根据2010年6月国新办发布的《中国互联网白皮书》消息,“中国现有上百万个论坛,2.2亿个博客用户,据抽样统计,每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条,超过三分之二的中国网民经常在网上发表言论,就各种话题进行讨论,充分表达思想观点和利益诉求”。经过近20年的不懈努力,我国政府上网工程建设也在不断推进:截至2009年底,中国已建立政府门户网站4.5万多个,75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站,提供便于人们工作和生活的各类在线服务[2],至2013年,这一数字有显著提高。上述数据不仅表明了电子政务参与者的广泛性,而且折射着政务民主不可逆的强劲势头。

在市场经济和民主政治背景下,公众的民主和权利意识逐步增强。我国正处在现代化转型时期,经济的飞速发展伴随着人们思想的巨大转变,在社会结构的深刻变化以及由此形成的社会矛盾多发期,人们的权利意识增强,社会参与欲望强烈,能力也逐步增强。社会逐渐由传统向现代转变,公众追求平等、自由和民主,关注自身利益的实现和表达。面对这一现实,我们必须坚持和完善党对电子政务改革和发展的领导,加强电子政务的民主与法制建设,使电子政务方式,真正成为特色社会主义建设的有效工作方式,有序推进民主政治建设的进程。

(二)构建服务型政府

政府掌握着社会大量资源,拥有公共事务的决策权与管理权,网络民意需要得到政府的回应才能转化为公共管理的现实,政府主导电子政务的发展,可以有效保障电子政务与民主政治进程协调发展。政府应该努力向服务型政府转变,以公众为中心,积极回应公众参与,与公众形成良性的互动,这将有利于政府执政水平的提升,增强政府公信力,有利于推动我国民主政治进程。

1.转变执政思维

互联网参与者的多样化对政府的执政方式及执政思维提出了新的要求,并且影响着政府执政思维的转变。机关干部要在执政过程中摆脱权力本位思维的影响,摒弃权力崇拜、权力万能、权力至上的观念,要在履职工作中重视群众的权益与诉求。在电子政务场域,政府与公众的关系不是上下级关系,而是服务与被服务的关系,其执政行为,应当努力把党的路线、方针、政策与人民群众的根本利益、合理诉求结合起来。例如,在推动经济和社会发展过程中,要尊重实际情况,不能片面追求GDP、大搞政绩工程,只考虑自己的官途,要切切实实地改善民生、体现广大群众的根本利益。各级政府官员有责任、有义务及时回应公众诉求,必须尊重公众在电子政务场域中的权益,摒弃权力本位和官僚主义的思维模式,切实保障公众参政议政的各项权利。

2.保障公众知情权

保障公众知情权需要信息公开,信息公开能让公民与政府信息相对对称,为公众参与提供信息支持。就当下公众需求而言,各级政府机关应树立“公开为原则、不公开为例外”的理念,加强信息主动公开,逐步扩大信息主动公开范围,包括“三公”经费、财政预算决算、突发公共事件等信息的公开,对公众关心的热点领域情况予以全面及时的回应,不断提高信息主动公开的质量。同时,还应完善政府信息公开指南和目录;建立健全政府信息发布协调机制,确保政府信息公开的客观性、准确性、及时性与有效性。

大力推进政府信息公开,这还是政府适应自媒体高度发达、各项工作赢得主动的现实之需。2013年3月,国务院总理李克强在谈及政务公开时强调指出,当前我国微博的用户数以亿计,有些政府信息不及时公开,社会上就议论纷纷,甚至无端猜测,给政府工作造成被动。“与其如此,还不如我们主动及时地公开,向群众‘说真话、交实底’!”2013年7月10日,国务院办公厅向各省、自治区印发《当前政府信息公开重点工作安排》,就当前政府信息公开重点工作作出安排,明确要求在行政审批、财政预决算和“三公”经费等九个重点领域大力推进政府信息公开工作,社会反响热烈,纷纷为政府这一行为叫好。

3.促成政民良性互动

电子政务活动是政府与公众共同参与的活动,因而政府应该在服务理念以及行动上确立公众在电子政务中的主体地位。政府应该以更为开放的态度接受公众参与,积极采纳公众的意见,只有立足于这种理念,才能真正发挥电子政务的巨大优势。各级政府应该建立政府回应机制,公众网络参与率与政府回应应当成正比,公众的参与权得到尊重后,公众才能感受到电子政务发挥的重要作用,公众参与的热情才能有效地调动起来。

公众参与是政府网站建设的重点内容,可以相应设置网上信访、首长信箱、网上听证、网上举报、网上调查、建议提案、民意征集、政务论坛等公众参与的专题专栏,还可以链接一些网络民意论坛,将一些民意资源整合到政府网站上,政府相关部门应有专职人员负责处理和落实公众反馈意见,并建立责任机制,形成良性互动和循环,使得公众获得政府的及时回应。[3]还可以在政府网站设立相应专区,加强政府官员和公众的直接互动,使其成为官员了解民情、民意的重要渠道。各级政府可以依托政府网站建立政府官员与网民的在线对话制度、定期会见制度。在政民对话中,政府官员应摒弃高高在上的、独占话语权的态势或者宣教,而应建立起平等对话的沟通环境,争取良好的沟通效果。比如,建立网络问政平台,首先要细化网民的问政领域,具体可以分为建言献策、投诉举报、咨询求助和民生治安等多个领域,便于有针对性的解决问题。网民问政的对象也要明确化,网络问政平台可以将问政对象分级分类,以便使网民的留言和帖子经过分类整理后转给相关职能部门,这样网民可以有针对性的选择对应的政府机构或部门来问政,表达自己的诉求。随着问政的常态化,政府部门会越来越感受到民智的作用,将更多的网络民意纳入公共决策。

4.建设电子政府

电子政府应突显政府的服务性,民主政治背景下的电子政府应追求这样一个理想的服务形态:公众不必走进政府机关即可获取丰富的信息;公众无需进入政府机关,即可通过电脑连线办理有关事项;公众只需登录一次政府网站,即可跨越不同的政府机构进行访问,方便、快捷地获取各项政府服务;政府服务将朝“单一窗口”“跨机关”“24小时”“自助式”服务的方向发展。质言之,电子化政府要求政府创新其服务方式,使政府服务更便捷、更畅通、更公平、更具高附加值。

新加坡政府对公民的“一站式”服务可以借鉴。新加坡政府对公民的电子政务服务主要通过门户网站“电子公民中心(www.ecitizen.gov. sg)”提供。门户网站将现实世界中政府与公民的关系,真实再现于虚拟的数字世界。它以人生里程为依归进行设计,把一个公民从出生到死亡的整个生命过程中需要跟政府打交道的事情全部归纳出来,细化成一项项政府服务。再逐次就某一项服务,以客户的需求为导向,打破政府各机构、组织之间的界限,整合各政府网站上的信息、流程与系统,完整集成为电子服务包,向公民提供、快捷、无缝的“一站式”在线服务。[4]这样,公民能够从“一个窗口”,在某一项服务项目的既定程序提示和引导下,按顺序一步步操作,就能完成该项事务处理,获得该项政府服务。

(三)公民积极参与

在民主政治的视角下,公众是电子政务活动中不可或缺的另一主体。公众在电子政务场域既要行使权利,又应履行义务并承担相应的参政议政责任。就目前的情况看,以下两种倾向值得注意:一是强调参与权利,漠视责任和义务;二是放弃权利,同时也不承担责任和义务。这两种倾向虽然表现形式不同,但从根本上说,都是对社会不负责任的表现。电子政务场域是公共场域,无论是公民、社会法人,还是其他社会组织,都在这一场域中拥有依法依规行使权利的自由,都有促进社会进步、维护社会公德的责任与义务。从当下民主政治发展要求看,公众,尤其是公民应特别注意理性参与意识的培育与参与能力的提升。

1.参与意识的培育

目前公民参与效率不高,有政府引导不够、数字鸿沟等原因,更多的是参与意识不强,参与能力有限。例如,前述广州某政府网站连续发布15份文件草案征求公众意见,仅有1人发表意见,可以见出公民的参与意识很弱,亟待加强。

公民是公众中最需要关注的一个范畴,电子政务的参与意识是公民意识的重要组成部分,公民意识是个人对公民地位、权利、责任的认识和态度以及由此产生的思想观念和行为准则,公民意识是一个复杂的观念意识结构,还包括公民的主体意识、权利意识。[5]公民要充分认识到,利用网络参政议政是国家赋予自己的权利,应该受到国家和其他网民或者虚拟社群的尊重。这些权利包括网络知情权、网络议政权、网络表达权、网络参政权、网络监督权等。电子政务的网络空间与现实社会一样,其发展与完善同样需要公民对公共事业的关注、投入并积极参与,如果公民缺乏这样的精神和意识,很难对政府决策与管理发挥作用。电子政务要求公民具有公共精神与社会责任感,公民精神要求公民对‘公共’事业、事务的热心、关爱与尊重,意味着公民对‘公共’的责任与义务,意味着公民崇高的公共品德与素养,对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键指标。这样的参与才是公民在电子政务活动中的应有作为,而不是狭隘的自然人行为。

2.参与能力的提升

公民有了参与意识并不意味着参与效率就会高,还需要具备一定的参与能力。决定公民政治参与效能需要两个基本条件,即:一是政府相信公民参与公共决策是必不可少的重要环节,是现代公共治理不可逾越的前提;二是公民参与过程中所表现出来的能力与想法能够使政府决策更为科学,使政策执行更易达到预期目标。公民要不断提升自身参与能力,政府应相信公民不断提升的参与能力对解决公共事务有帮助。

现代社会是民主与法制的社会,民主与法制并存。公民在电子政务参与过程中要有法律意识,民主的电子场域带给公民自由的同时,要求作为公民的参与者遵守法律,自觉规范自己的网络行为,维护网络社会秩序。作为公共场域的每一个参与者都应用审慎的眼光观察事物和思考问题,对于极端言论要有判断能力,要有自己的理性评价。在电子政务活动中,要使用文明的网络语言,不搞人身攻击和地域歧视,不信谣传谣,更不得制造谣言。参与电子政务的公民还要具备一定的技术运用技能,要懂得一些基本的电脑和网络操作知识,知道参与电子政务的多元平台,比如知名政府网站、网络问政平台、电子政务平台等;在网络公共空间中,能就公共事务,或就某一特定论题展开讨论或辩论的表达和协商能力,在积极参与的实践过程中不断提高自己的参与能力。

公民要积极参与一些社会团体的活动,公民个人占有的资源有限,信息不完备,个人分散参与的影响力不大,有很大的局限性,公民借助组织的力量参与公共事务的管理则可以整合分散的社会资源,集中反映多数人的利益诉求,有更大的影响力,更倾向于追求社会公共利益。

(四)发挥技术的保障作用

1.网络基础设施的建设

网络基础设施的建设是电子政务最基本的技术保障,是消除数字鸿沟的基本条件,也是让公众广泛参与电子政务的前提。一般的基础设施有:城乡、地域等相对均衡的ICT基础设施,免费、便利的公共ICT设备,互通互融的ICT技术,通讯技术,信息资源的开发和共享,安全技术等等。网络基础设施建设应着重开展以下工作:第一,要大力发展信息产业。电子政务对我国信息产业有巨大的拉动作用,信息产业的发展又可以为电子政务服务,以信息化带动不同产业的发展,从而使各地区、各部门及不同的人群能更好地享受信息化带来的成果。第二,积极推进网络普及工程。比如,降低上网资费,使得信息弱势群体上得起网,会上网,想上网,让绝大多数人能够充分享用互联网资源,最终实现“全民上网”。第三,对信息弱势群体要采取倾斜和扶助政策。譬如,通过制度政策、财政政策的支持,加快基础设施的配备,消弭东中西部、城乡间等地区因经济发展、地理位置差异所造成的电脑普及率、宽带接入率、互联网普及率等差距。

2.网络安全维护

只有保障网络安全,电子政务才能正常运行。网络自身的缺陷、病毒入侵和黑客攻击对电子政务构成较大威胁。我国政府网站频繁被攻击,网络安全维护差,2010年,中国内地共有近3.5万家网站被黑客篡改,其中被篡改的政府网站达4635个,政府网站安全防护较为薄弱。[6]安全问题不仅涉及到个人隐私和信息的保护,而且涉及国家安全、全球竞争和公民权利。新一代电子政务平台包含了公众个人隐私信息和对国计民生有重要影响的信息。一旦信息泄露,将可能对公众、政府造成巨大伤害,增加社会不稳定的因素。比如,企业在政府网站上报税,如果这些数据外漏,就意味着商业机密的泄露,这样会对报税企业造成损失。国家信访网站和纪委网站上举报人的信息如果泄露,也会对举报人的人身安全造成威胁。政府有责任和义务维护公众的信息安全,需建立信息安全保障体系,以实现数据安全和运行安全。当然,政府网站的技术支持和维护也很重要,比如,国家信访局2013年7月1日全面放开网上投诉受理,由于后台的技术维护不够,当天上午因为访问的人太多导致网站瘫痪。这类问题是网络安全维护必须注意的。

(五)建设法制的场域

政府和公民从事电子政务活动的场域应该是真实的、畅通的、安全的、法制的,而目前网络空间中存在网络犯罪、信息孤岛、公权力腐败等现象,需要加强法律法规建设和网络安全维护。电子政务立法是一个系统工程,它有一个不断建立完善的过程,其总体原则是,要与电子政务的发展要求相适应,并适度超前,这样才能保证电子政务场域的健康、有效运行。当前,我国电子政务立法应着重解决政府部门信息的搜集、管理、共享和公开等,电子政务的技术标准、安全保障等制度也应当尽早出台相关规定。

1.打击网络犯罪,维护信息安全

计算机、信息系统作为国家电子政务的载体和工具,经过联网互通后,虽然有助于提高工作质量和效率,也会面临网络黑客的攻击,系统中的信息也有被篡改、盗取、删除的危险。时有政府网站被黑客攻击见诸传媒的消息,比如某省政府网站被黑,界面呈现鬼脸面具;假证贩子入侵多家政府人事网站,通过制作非法链接,攻击服务器终端,篡改页面信息等手段,让假证成为能够查询到证书编号的“真证”,继而从中牟利等。电子政务中的信息涉及政治、经济、文化等方方面面,保障其完整性、真实性、可靠性至关重要,作为国家安全的重要组成部分,保护信息安全关系到国家利益、公众利益。我们除了不断提高信息网络技术以弥补自身漏洞外,还应充分发挥法律的威慑和惩戒作用,打击网络犯罪行为,加强对信息安全的保护。对于一些网络“水军”,制造伪民意,造成社会的混乱,必须坚决打击。

2.跨越信息孤岛,实现信息共享

我国电子政务建设的目标之一是,基本建成覆盖全国的、统一的电子政务网络。目前,我国电子政务建设存在重复建设,各政府部门系统之间不相兼容,信息资源无法共享等现象,出现了一个个“信息孤岛”。政府职能部门各自采取不同的技术标准和传输协议,是难以实现信息沟通的主要原因。而法律具有稳定性、强制性和较高的效力等级等特点,如果通过法律规定统一的技术标准,就可以更加充分地利用我国的信息资源,从而最大限度地避免我国电子政务建设中的重复建设、信息难以共享等问题,进而跨越信息孤岛。这也是政府给公众提供“一站到底”的公共服务的前提。

政府向公众披露信息,公众有权获得所需要的有关政府信息,这已成为全球信息化的一种趋势。国务院虽于2007年4月发布了《政府信息公开条例》,但是效力层次还不高,有些问题在《政府信息公开条例》中没有得到完全解决或没有涉及。如,我国政府部门用于拒绝公开政府信息的一个理由常常是“工作秘密”,这样的理由应当有法律法规提供的依据,而拒绝公开的有些“工作秘密”却常常拿不出依据。如何界定“工作秘密”是未来有关信息公开的法律要解决的问题。

3.有利于依法行政,树立政府形象

法制的政府要依法行政,政府的一切行为需要完善的法律法规体系来规范,政府需要为自己不合法的行为承担相应的法律责任。电子政务中的行政权力如果不加以制约,行政权力必将发生异化。比如,在电子政务建设过程中,政府会与有关公司合作,可能会发生权力“寻租”行为;又比如,有的领导实施电子政务的出发点是为了政绩或落实上级的指示,因而在电子政务工程建成之后并没有真正开展网上办公和维护,政府网站出现了“三多”现象——“空站”多、“老站”多、“死站”多,具体表现为“三不”——建设“不合格”、更新“不及时”、资讯“不完备”,造成资源的浪费,损害政府形象,不利电子政务的推广。

[1]2012年联合国电子政务调查报告发布[EB/OL]. [2013-06-20].http://info.chinabyte.com/460/ 12299960.shtml.

[2]国新办.中国互联网白皮书[EB/OL].[2012-10 -20].http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/ content_1622866.htm.

[3]赵春丽.网络民主发展研究[M].北京:经济科学出版社,2011:276-278.

[4]王铭.电子政务——世界潮流的领跑者[M].北京:中国档案出版社,2003:151.

[5]石路.政府公共决策与公民参与[M].北京:社会科学文献出版社,2009:187-191.

[6]中国去年有4635个政府网站遭黑客攻击[EB/ OL].[2013-06-12].http://news.xinhuanet. com/2011-08/09/c_121834706.htm.

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A

1672-9846(2013)03-0054-06

2013-06-29

白 雯(1984-),女,湖北洪湖人,武汉交通职业学院学报编辑部编辑,主要从事编辑学、电子政务研究。