执行难，数字背后有玄机

叶竹盛

在今年全国“两会”上，最高人民法院工作报告透露，2012年全国法院共受理执行案件1219.6万件，执结1203.9万件，执结率接近100%。从数字来看，长期受到诟病的法院判决“执行难”问题似乎已经得到很好解决。但是报告中又将破解“执行难”问题作为今年法院工作的重点事项之一，因为“一些地方存在的诉讼难、执行难问题尚未从根本上得到有效解决”。

原湖南省委书记周强接任最高院院长之后，于今年3月22日表示，将着力研究解决诉讼难、执行难、涉诉信访化解难等突出问题。自1999年中央发文转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》起，10多年来，“执行难”一直成为决策层和公众最为关注的司法顽症之一。

那么，“执行难”的现状如何？还存在哪些“尚未从根本上得到有效解决”的难题呢？

数字的玄机

近日，在重庆某郊縣执业的田律师遇到了一个难题，她到所在地法院提交执行申请时，被告知每月21日是执行立案日，并且每月有固定的立案指标数。田律师觉得很纳闷，申请强制执行是《民事诉讼法》赋予当事人的权利，法院没理由以指定立案日期和设定指标的方式限制这项权利的实现。田律师告诉《南风窗》记者，这还是她首次遇到类似情况，她分析，法院之所以这么做，应该是受到考核指标的压力，担心完不成任务。

像法院其他工作一样，执行也受到各项指标的限制。《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》所设定的33项指标中，与执行有关的包括“平均执行时间指数”、“实际执行率”、“执行标的到位率”等。不同地方的法院还可能增设其他指标，例如湖南省高院2008年制定的《全省法院执行工作考评办法》中就增设了“执行和解并履行率”、“执行申诉上访率”、“执行行为被撤销改正率”等指标。王胜俊在最高院报告中提到的“执结率”全称是“执行案件结案率”，包括了申请人撤回执行申请、找不到可执行财产而终结执行的情况，仅从该项指标来看，全国范围内，“执结率”都普遍高达90%。

广东省某沿海城市某区法院执行局王法官向《南风窗》记者透露了这一数字背后的玄机，“执行的实际效果如何，不能只看执结率，要看实际执行率和执行标的到位率。”根据最高院2012年的数据，后两项指标分别为77.83%和76.3%。据王法官介绍，“他所在法院的报表上，这两项指标的确差别不大，但实际上肯定相差很大。”他所在执行局的“执结率”高达90%，但“实际执行率”只有60%左右，“执行标的到位率”更低，只有30%到40%，“有些案件只执行回来很小一部分，但也算成是实际执行了”。

据他解释，用通俗的话讲，所谓“实际执行率”是指那些“多多少少执行回来一部分”的案件比率；而假如有10个案子，总判决被告赔偿原告1000万，但只执行回来400万，那么“执行标的到位率”就只有40%，这肯定要比“实际执行率”低，“只有这个指标才是最实在的，但是为了应付考核，只能报高一些”。2011年，河北高院执行局副局长吕建国也向媒体透露，法院统计的案件“实际执行率”只占“执结率”的2/3。根据陕西省高院发布的数据，2011年全省法院“实际执行率”为76.35%，但“标的到位率”只有57.42%。

2010年，时任最高院执行局局长的俞灵雨曾向媒体介绍说，中国的民商事案件中，被告人自动履行判决的比例越来越低，到2010年已有60%左右的案件在判决后申请强制执行。《南风窗》记者向几个基层法院的执行局法官求证，目前这个比例大概符合现实。若按“实际执行率”70%计算，则意味着中国法院的民商事判决中，有18%左右彻底沦为“司法白条”；若按“标的到位率”50%计算，则意味着司法判决标的中的30%无法兑现。大量的判决无法执行，这一事实无疑会极大损害司法权威。

孱弱的司法权威

“有些人的确没有能力赔偿，这是客观情况，但更多的情况是，根本找不到被执行人，或者是财产被转移了，主要是因为法院没办法及时有效进行查证工作。”广东省另外一个地级市的李法官这样告诉《南风窗》记者。

有网友近日就遭遇了法院没有及时执行导致财产被转移的情况，其愤愤不平地指责法院执行局不作为，“很多时候，明明败诉一方还有财产，执行局却装作看不到”。但受访法官却觉得很冤。其实法院并不缺乏积极完成执行任务的动力。据李法官介绍，收取执行费用是法院收入的一大来源，“每年执行账户上有几亿元，按一定比例收取费用，对法院来说很可观，再加上指标的压力，如果能执行的，我们肯定会努力”。造成执行效率低下的重要原因来自法院外部。

许多案件涉及异地执行问题，这无疑为执行工作增加了难度。“我们有委托执行制度，可以委托当地法院执行，但是大家工作量都很大，自己的指标都完不成，因此委托执行的效果很差。”王法官告诉记者。当他得知国务院已经提出时间表，要在近年建立全国统一的不动产登记制度和个人征信系统，非常高兴，“应该可以解决很多问题了，在当地就查询全国的情况”。

但实际上，即使是当地执行的案件，法院权威的缺失也造成了诸多实际的困难。“要找到可执行的财产需要车管所、工商局、国土局、房管部门的协助，但是协助执行并不是他们的重点工作，不在他们考核的指标内，有时候我们将文件发过去，要求协助查询，要很久才有回馈。”执行是要求效率的工作，对于其他政府部门的拖延，王法官觉得很无奈，“没办法，我们法院的权威不够，查询一下是很简单的工作，但是他们不配合我们也没办法”。

“银行也是一样，有时候为了查一个案子，我们得一个银行一个银行地跑，有时候排队都得很久。”李法官面对自己手头每年400多件执行案子，感觉时间的确不够用，“都消耗在排队和等待上了”。2010年，在最高院的推动下，人民银行同意法院可以统一查询被执行企业和个人的银行账号。据《南风窗》记者了解，广东省内深圳和佛山两地已经建立这项机制，但在王法官和李法官所在地尚未实现。

法院在政府部门和企事业单位面前权威不足的另外一个体现是，一些国有企业和党政机关成为了执行的“硬骨头”。2012年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》，要求“着力解决党政机关经商办企业拖欠债务案件的历史旧账”。根据王法官的统计，他所在法院历年积压下来的“执行难”案件中，有3000多件的执行对象是国有企业和党政机关，占所有积压案件的10%左右，在清理过程中，他所在法院最终只上报了100多件，“主要是担心报多了压力太大，执行不完”。

为防止政府部门出于部门利益和地方保护而影响执行工作，佛山市曾于2011年出台措施，规定“协助执行部门不能对法院生效文书进行实体审查”，“不得制定与法律相悖、给人民法院执行设置障碍的规定或文件”。但现实中，法院似乎仍难以克服部门利益和地方保护主义。据王法官透露，一些涉党政机关的执行案件之所以得以顺利清理，是因为国务院设立了专门资金代为偿付。

被困住的手脚

“现在媒体上揭露暴力执法的新闻很多，有时候就是登一张照片，看到法警制服了被执行人，就以为是我们在暴力执法，实际上他们没有看到被执行人暴力抗法的行为。”李法官无奈地告诉《南风窗》记者，“我们也怕被指责，所以遇到被执行人抗法的时候，就只好走开了。”

按照我国法律规定，被执行人拒绝执行法院判决的，可能被拘留15天，情节严重的，还可能被判处拒绝履行法院判决裁决罪。但在实践中，拒绝执行的当事人被拘留的情况并不多，被判刑的更少。杭州市余杭区法官王孟分析，在实务中要追究被执行人刑事责任将涉及大量证据收集和诉讼工作，在案多人少的情况下，执行办案人员只能将精力放在更容易执行的案件上，遇到抗法的情况，有时只能以执行终结处理。

在征信系统不完善的情况下，王法官认为法院现有措施的威慑力严重不足，“一些精明的被执行人也不怕15天的拘留，关几天就出来了，但是账就赖掉了，对他们来说很划算”。他所在法院去年6000多件执行案件，只拘留了30多个人，但拘留了账还是追不回来。

另外，法院执行局也有“维稳”的压力，特别是涉及劳动群体案件之时，“一个案子就涉及一两百人被欠薪的，但是企业出于各种原因没办法执行，有时候是政府拨钱把问题解决了”。王法官分析，虽然政府出面有助于解决纠纷，但是长期下去，一些企业更容易抵制法院的强制执行，总想着依靠政府。

法院强制执行的手脚被捆住的另外一个不利后果是，可能形成一条围绕着执行司法判决的灰色利益链条。曾有媒体报道，一些收账公司常年蹲守在法院门口，收揽生意，以非常手段替当事人“解决问题”。此外，拿到判决书却无法执行，以致当事人当街叫卖判决书的新闻也常见报端。“非常手段”已经成了一些当事人更信赖的执行办法，李法官告诉《南风窗》记者，他曾问过一个当事人，是否需要事先申请保全被告人的财产，以免判决生效后财产被转移，结果对方说，“不用了，将来找收账公司帮我收。”

目前大部分法院并未设专门的执行员，而是由其他审判庭轮岗到执行局的法官负责执行。平时在审判台上主持审理的法官要走进现场强制执行，许多法官觉得很不适应，王法官就坦承：“还是有情绪的，工作性质完全不一样，法庭上可以穿着法袍，还有点威严感，到现场去都是穿便衣，人家就不相信你。”湖南省高院副院长石时态曾撰文分析不同执行人员的执行效果差异，他发现若由执行局文职人员单独执行，暴力抗法和伤亡人数比例都较高。2007到2009年间，湖南省1194起暴力抗拒执行事件中，执行局独立执行的占35.93%，司法警察独立执行的占13.57%。执行人員伤亡总数411人中，47.2%发生在执行局单独执行的情形中，7.54%发生在司法警察单独执行的情况中。目前湖南省一些法院正在试验建立独立的司法警察局或执行警务局。

1999年直指“执行难”的中央文件下发10年后，最高院发布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》，提出“执行难问题并未从根本上得到解决，执行工作规范化水平仍需进一步提高，执行的力度和时效性有待进一步加强”。此后相继出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》、《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》等文件，并在广东和广西两地设立试点，建立全省统一的执行指挥中心。但愿这些旨在解决“执行难”的种种文件和措施本身不会遭遇另一种“执行难”。