近2万亿“戴帽资金”如何改革？

张墨宁

2013年5月，国务院常务会议将缩减专项转移支付作为今年推进的经济体制改革9项任务之一，财政部部长楼继伟在作《关于2012年中央决算的报告》时，明确将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放地方管理，对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合，进一步提高资金使用效益。

6月底原本是《国务院机构改革和职能转变方案》中承诺的缩减专项转移支付的任务期限，时间已过，却没有什么实质性的动作。据相关媒体报道，由于部门阻力，财政部编制的相关方案尚未获批。

调整专项转移支付被认为是重新划分中央与地方财权、事权，也是中央政府不久前提出的盘活“财政存量”的重要手段。2012年全国财政决算数据显示，2012年，中央对地方专项转移支付接近2万亿。改革能否取得突破，可谓兹事体大。

不愿放弃的审批权

“增加一般性转移支付，缩减专项转移支付，主要是解决不公开透明、资源配置不合理的问题，有序规范部门的‘二次分配权。因为专项转移支付都是各部委自己在执行的，财政权原本应该由财政部统一行使支配，但专项转移支付这部分的权力其实是被各部委分割了。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文对《南风窗》记者说。

作为一种财政平衡制度，转移支付是基于1994年分税制以来地方财权缩小的背景之下，鉴于各级政府的收入能力和支出需求不一致，中央通过政府间财政资金的转移，实现各地公共服务水平均等化。目前，2/3中央财政收入是通过转移支付给地方。其中，一般性转移支付主要服务于中央的特定政策目标，由财政部预算司进行统筹、安排，主要是弥补地方财力缺口。地方在使用这部分资金上，有较大的自由裁量权。而专项转移支付的审批则分散在各个部委。各部委批复了相关项目后，再由财政部在相应部委次年的预算中进行拨付。这部分也被称为“戴帽资金”，必须专款专用。

近年来的专项转移支付涉及基础设施、农林水利、国土气象、教育科技、医疗卫生、社保等多个领域，与此相对应的则是发改委、教育部、科技部、农业部、卫生部等相关部委的审批权和地位。专项转移支付的缩减首先意味着要对部门的“固化利益”动刀，改变多头管理的局面。

“财权是改革的焦点和神经，专项转移支付涉及到了很多关系，是一个多重利益的博弈。首先是中央和地方之间的关系，其次是行政机关之间的关系，第三涉及国家和纳税人之间的关系，第四则是行政机关与立法机关之间的权力，可以说是牵一发而动全身。核心问题还是在行政机关之间的关系。”刘剑文认为，专项转移支付改革首先面临的是财政部与其他部委之间的关系问题，对掌握审批权的部门来说，肯定不愿意主动放弃。

审计署曾经发布报告披露，中央参与转移支付资金分配的部门多达37个。自2006年以来，不同领域的专项名目加起来通常超过200项。由于一般性转移支付是按照公式化的分配办法，中央转给地方的资金有着复杂的计算公式，所以跑部不跑部并不影响分配结果。而专项转移支付则完全灵活分散于中央各部门，地方能拿到多少，很大程度上取决于公关能力和与上级部门的“亲疏关系”，因此催生了广为诟病的“跑部钱进”现象，成为权力寻租的“重灾区”。

事实上，专项转移支付多年来一直面临改不动的局面。早在2006年，财政部就已经提出要对现有转移支付进行必要的清理整合。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付。当年，专项转移支付达4411.58亿元，共计213项，一般性转移支付4731.97亿元，两者比例接近1比1。专项转移支付比例过大引起的问题开始受到决策层的重视。次年，财政部明确表示，以法治化、透明化为方向的《财政转移支付暂行条例》已基本完成，将在2008年正式出台。然而，随着2008年的大规模经济刺激计划的上马，转移支付改革进入了迟滞期。

专项转移成“问题资金”重灾区

2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。2009年达到了近年来的最高点52.5%，大量中央财政资金通过立项、审批的模式经过国家发改委和相关部委间协调，最后由财政部拨款。从2010年比例开始逐渐回落，但仍然保持着相当大的规模。2012年，中央向地方转移支付的预算数额为17386.26亿元，而实际执行数额则为18791.52亿元，2013年的中央预算报告中，中央对地方总体转移支付中，专项转移支付占到44%，比2012年执行数下降约3%，但绝对数字仍然比上年增加2.5%。

专项转移支付完全灵活分散于中央各部门，地方能拿到多少，很大程度上取决于公关能力和与上级部门的“亲疏关系”，因此催生了广为诟病的“跑部钱进”现象，成为权力尋租的“重灾区”。

占比过重、涉及面广，中央大笔资金层层下达，虽规定专款专用，但监管起来难免鞭长莫及。“以教育专项资金为例，财政厅教科文处占一部分，基建处占一部分，企业处还占一部分，其他各个口都有一点，各处汇总后，才能算出来专项执行的情况，而且各个处的统计口径都不一样，最终的数字也不一定严丝合缝。审计的时候完全靠的是指标文件，就是看财政部门下拨了多少钱，具体分到了哪些科目、市县，还有就是看时效性，比如，为什么中央1月份下拨的钱，3月份才花。另一方面就是看资金是否被挪用。”甘肃省财政厅一位不愿具名的人士表示，审计只要不违背《预算法》和相关的经济法律就行，审计单位和被审计单位是相互博弈的关系，就看谁能把谁说通，账目本身没有什么算头。

监管乏力使得专项转移支付成为“问题资金”的重头。根据审计署最近发布的报告，285项专项转移支付中，有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合。抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现，至2012年底，这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中，42%的资金结存在各级财政或主管部门。同时，拨付到项目单位的资金有7.73亿元被虚报冒领、挤占挪用。

财权和事权匹配

对于地方来说，增加一般性转移支付的比重无疑是利好消息。作为主要接受转移支付的中西部省份，对待专项资金的态度似乎颇为纠结。一方面，能够争取到多少中央资金往往与政绩考核相挂钩，不能不去争取；而另一方面，“戴帽资金”又让地方束手束脚，对其施政能力形成了干预。

“最明显的是教育支出，最近几年盖了很多学校，校舍建得特别好，但是很多学校现在逐渐合并到中心校，重复建设、校舍空置，导致专项资金浪费。而且原则上要求下拨多少资金就要支出多少，这几年还好一些，以前经常会出现12月份才拨款的情况，但是项目还要上报相关部委，同意批复后，才能执行这一笔资金，根本没有时间操作，只能是突击花钱。”上述甘肃省财政厅人士表示，上面管得太死，有点乱戴帽子，省里真正需要的地方又没有钱，几百个项目分散在不同的领域，不能集中力量办一些事情。与此同时，省里跑来的钱，市县又并不感兴趣。

他对《南风窗》记者说：“专项资金下来之后的分配，基本上都做不到调研，时间太紧、任务太重、工作量太大，尤其是省直管县以后，县里的资金要由省上统一拨付，以前还有市一级把关，现在财政厅对应的是14个市州加86个县，工作量一下子增加了很多，根本没有时间去调研项目，依靠的手段只有县市报上来的项目本子。但是因为很多项目都涉及硬性配套资金的问题，从10%到50%不等，市县也就不爱争取了，到下面去调研的时候，提得最多的也是转移支付的问题，县市都希望能够增加财力性的转移支付。”

作为严重依赖中央转移支付的省份，甘肃省2011年接受的转移支付是1200多亿元，其中700亿是一般性的支付，550亿是专项转移支付。而同年甘肃省的财政收入不超过500亿。财权很大程度上受制于中央，这也是依赖于专项转移支付的中西部省份的共同困境。而接受转移支付较少的发达省份，同样颇有怨言，自分税制以来，地方政府财力大大削减，但是承担的事权却并没有减少。

“转移支付改革的本质就是中央和地方的财权、事权的重新调整。”刘剑文说。分税制执行20余年，中央与地方一直处于激烈的博弈关系中，要求分税制改革的声音不绝于耳，地方财权受限，以至于不得不想办法创收，由此产生的“土地财政”成了诸多社会问题的根源。

“1994年分税制改革所依据的‘财权与事权相匹配原则，在2007年变成了‘财力与事权相匹配原则。虽然可以解决一些地方的财力困难。但是，财权与财力毕竟是不同的。‘财权更能强调中央和地方两个积极性，‘财力的激励程度较小。以‘财力取代‘财权，也算一次倒退。较为合理的原则当为财权、财力与事权相匹配。”中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇说。

加大一般性转移支付、减少专项转移支付，赋予地方合理的财权，被看做是分税制未完成的改革的延续。央地关系的调整已经是大方向，但怎么调整，或许还将经历一番博弈：增加地方财权还是减少地方事权。过去的财政体制改革主要是在财权上做文章，未来事权的调整可能是新的思路。

政府间财政关系法治化

近日，财政部部长楼继伟表示“财政改革应调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任”。对此，刘剑文认为，这也是一种改革思路。“中央加大公共品的提供，减少地方的事权，中央加大教育、医疗和社会保障的投入，将属于地方政府的事权揽过来，需要给地方拨的钱少了，专项转移支付的规模自然就减下来了。”他说，1994年的分税制只是强调分税，没有强调分财权，现在应该要有一个合理的比例。

而杨志勇则表示，从理论上看，地方事务的外部性可以通过中央事权的扩大来解决，但如果考虑到信息处理的复杂性，地方对当地情况的了解远多于中央，那么中央政府多办事也不见得是合理的。中央与地方政府间财政关系的调整必须跳出集权分权比例的窠臼，追求政府间财政关系的稳定性与确定性。

“不管是哪种思路，最终还是要落实到法治化的问题。”刘剑文说，现行财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付法》，属于部门规章，《预算法》对于转移支付也只有几款原则性的规定。“财政税收基本制度只能制定法律，这个《立法法》写得很清楚。动辄几万亿的资金规模没有一部法律来规范。”刘剑文说，2007年，他曾经参与财政转移支付法的起草，但方案上报后不了了之。据他介绍，方案的主旨是解决转移支付法治化的问题，并且建议在国务院下面成立一个跨部委的委员会。“财政部当时也不是很积极，如果成立一个委员会，等于把它的权力限制了。可行的办法是国务院制定一个转移支付的条例，实行几年后再制定法律。”刘剑文说。

楼继伟在其新书《中国政府间财政关系再思考》中也提到：“政府间财政关系法治化，以中央财政为主导寻求分权与集权的最佳组合。”作为1994年分税制改革的“副产品”和次生制度，现行转移支付解决了中央的“控制力”问题，新一轮的分权改革如果脱离了“法治化”的规范，“最佳组合”恐怕很难实现。