南海：“自治”的城镇化

燎原

7月10日的午后，《南风窗》记者来到北约村。

这是广东省佛山市南海区桂城街道的一个“村庄”，但早已不是传统意义上的“村庄”了。村里的入口和出口，都有保安把守，俨然就是一个都市的小区。

在北约村里，主要是些3～5层的独栋房屋。村里每个路口，都有很多双“天眼”在盯梢。一些穿着厂服、骑着自行车的人，手拎着一把青菜和一点猪肉，行色匆匆。他们都有一个共同的身份—外来工。租住在这里的，有来自四川、广西等地的打工者。趁着下班，他们买点肉菜给自己开个小灶。

和这帮忙碌的外来工相比，北约老年活动中心是另一番景象：当地一些上年纪的村民，饭后穿着拖鞋，光着膀子，摇着扇子，陆续来到这里下下象棋、玩玩麻将。有的手里还提着鸟笼，在活动中心门前树下，一端详就是半天，并学着笼中跳跃的小鸟“唧喳”叫着。

时光如果退回到30年前，这时，他们都还在地里扶着犁耙，跟在黄牛背后，一路吆喝着。

变化如此迅速。经济上，南海曾被喻为广东四小虎之一。其常住人口260万，2012年地区生产总值近2000亿，居民储蓄存款1700多亿。这里，农业渐趋消逝，工商业成了城市经济的绝对主体。

这是中国在工业化、城镇化中的一个典型。而从3年前开始，南海开始了新一轮的城镇化变革。在今天，当新型城镇化成为高层破解发展难题的一个战略思路时，南海的探索，提供了一个借鉴性的样本。

变 迁

从城市建筑形态以及公共服务的提供上，南海无疑在外表上实现了城镇化。以至于，即使到南海那些还叫××村的区域走走，也看不到庄稼，闻不到虫鸣鸟叫。30年，原有村庄的体态，已发生深刻变化，寻不到昔日的任何影子。

变化始于上世纪70年代末的改革开放。地处珠江三角洲腹地的南海，迎来了香港等地企业老板，他们在那片农田上彻起厂房，并发动了机器。陶瓷、内衣、玩具、五金等产业，陆续从这里开始介入了全球产业链的竞争。

随后，来自全国的农民和当地的农民一道，入厂打工。此后的南海，和当下内地呈现的场景十分相似：农田开始被抛荒。农民一年到头辛辛苦苦，扣除化肥、农药以及缴纳公粮后，所剩无几，村民从事农业的积极性大打折扣。

随着工商企业进驻增多，亟需大量的土地。村委决定将单家独户抛荒的土地集中起来出租给企业老板，收取租金。此后，农民耕田逐渐转为了“耕楼”。

尽管当时一亩地出租大概就四五百元，但不需从事农耕，即可享受到比农耕时更好的收入，村民对此十分乐意。此外，解放了的劳动力又可以到工厂上班或做点小买卖。尝到“耕楼”甜头的农民，大规模将土地交村集体统一打理。直到1995年3月，南海农民已基本将各自手中的土地，都集中到了村、组，以参加土地股份合作社改革，年终享受出租土地带来的红利。

南海的新型城镇化，需要以集体土地为重心，并在集体土地上确立起来。可以肯定的是，集体土地如果继续分散在各小组，将无法很好地集约用地、规模用地。

毗邻广州的南海，在30多年高速发展后，土地增值已是几十倍，甚至更高。以平洲玉器市场为例，铺位的租金最高能达到每平方米1200元，而当年一亩地租金才几百元钱。

整个南海，2012年集体经济组织经营性资产达306亿元，村组两级可支配收入近51亿，其中54个村账户上可支配收入超千万。当社会的整体财富积累已是天量时，分蛋糕在很多时候，成了一件相当棘手的事情。

这以后，很多群体开始争着回流农村。这包括当初，一些出去读书、当兵、农转非或出嫁女等群体，他们争着要把户口迁回，以分享集体经济的红利。但一直守在村庄的村民，担心分红因此变少，则坚持堵住入口。持久的博弈，在庞大的利益面前，旷日持久地展开了，这引发大量的上访，政府部门为此疲于奔命。

南海区可享受分红的入股村民有76万人，被排挤在入股村民之外的争议群体，有数万人之多。很多人通过上访、打官司讨分红，但即使通过法院判决并强制执行，结果仍无法落实，甚至出现不服法院判决，居委会带领村民上访的情况。

此时，在村居落户的外来群体看到了原住民享受庞大的集体经济和福利后，也争取共享分红。2010年新修订的《村民委员会自治法》中规定，凡在当地居住满一年的外来人口，均可参加当地的选举。南海方面担心，相对于80多万人的本地农村居民，100多万的外来居民存在着通过村民自治分享集体经济收益的可能。如此一来，新一轮的利益纷争和群体冲突，将因产权不清而加剧。

困境

南海集体经济为何如此庞大？很重要的一个原因是：20多年前，广东实施了有别于全国其他地方的“留用地政策”：征地时，没有一次性地全部将集体土地转为国有土地，而是以15%至30%的留用地，留给村组集体发展。

但这些留用地归行政村所有，还是归村民小组所有，或彼此如何分配等问题都没有明晰。这使行政村的经联社和村民小组的经济社间，时常闹矛盾。复杂利益格局下，无论镇级政府还是区级政府，都难以插手集體土地。集体土地的资源，一直被垄断在村、组两级经济组织。

几乎没人怀疑，新型城镇化的实现需要以土地作为支撑。在推动新型城镇化过程中，如果南海区政府没有足以掌控的土地资源，想要实现建筑形态和产业的高端化，根本不可能。

从过去30年的情况看，今天的南海，整体土地开发强度已超50%，其中，集体建设用地占全部建设用地70%以上，大部分工商业都是建在农村集体土地上。

当下，国家对国有土地用地指标掐得很紧，南海未来的发展，还得依靠农村集体土地。佛山市委常委、南海区委书记邓伟根不只一次告诫村干部：“不要再打用地指标的主意”，因为“指标没有！有也不给你们”。邓伟根希望，村居能利用“三旧改造”的机会，腾挪或盘活现有的土地存量。

这也是没有办法的办法。邓伟根给《南风窗》记者举了一个例子说，一汽大众在南海的项目需要1万亩地，这令他非常头疼。“我几乎把所有的用地指标都集中在一块，结果只凑了9000多亩。”

可以想见，未来，继续依托国有土地来发展的路子，将越走越窄。邓伟根认为，“集体土地做得好，释放出来的能量，完全可以让南海再次喝到头啖汤。”

南海区城乡统筹办公室副主任刘锦枌也对《南风窗》记者坦言，南海的新型城镇化，需要以集体土地为重心，并在集体土地上确立起来。否则，就是一句空话。

问题是，要介入农村集体土地，绝非易事。南海区桂城街道的平东社区，下有11个村民小组，目前，90%以上的土地已集中到了行政村层面。不过，集中过程来之不易。平东社区党委书记罗锦华坦言，这是前几任书记花了10多年才上收的，当时村委主要通过强制手段对小组的土地进行返租。罗锦华说，不过，现在要像当时那样强制整合，几乎不可能，因为涉及的利益已太大。

可以肯定的是，集体土地如果继续分散在各小组，将无法很好地集约用地、规模用地。在产业发展上，各小组各自为政，分散的集体土地注定在招商引资、产业提升方面遇到瓶颈。

这种背景下，南海主政者想在更高层次上布局城市规划建设或产业发展，就难有作为了。新型城镇化破局，需要一个切入口。

破题

一些寻找切入口的尝试在南海开始了。

南海区政府及下属镇街，对一些村组的集体土地进行返租，以达到跨村区整合土地资源的目的。在一些租期未到、需要提前解约的厂区，镇、区财政斥资补贴村里。

比如南海要在夏北打造金融服务区，需要原先一些低效的企业厂房退出，在重新改造、建设的空档期，原有物业本没有租金收的，但镇、区政府还是给社区经济组织补上这一块，避免因村民利益受损而影响土地的新利用。

如果镇、区不这么干，显然啃不下这些地块，也就无法完成产业高端化的整合。对有股的村民而言，不管其集体土地或物业是谁在租赁，只要保证租金稳定、分红不因此受到影响，也便不再追究了。

镇、区政府这么干，是想通过掌握土地资源，让城市的规划、建设和产业的发展布局找到落地的平台。当然，长远来看，投出去的这些钱，会随着高端企业的进驻，规模产业的形成和发展，最终以税收等形式收回。

但返租的成本也不小，而且涉及违约等赔偿。另外，是否和原先企业解约，村组也有自己的主动权。所以，政府要在现有农村集体土地制度没改变的情况下，尽量去破除阻碍农村发展的管理体制和利益掣肘。

邓伟根认为，解决多元化利益诉求的办法，还得靠自治。但传统的基层治理模式，一个重要特点是政经混合：村党支部书记兼任村委会主任、经联社社长。这样，“一把手”权力过大，又缺乏有效的制约和监督机制，易产生贪腐。

在农村，分红是最为敏感的环节。政经混合的治理模式，一个直接的后果是，一旦出现村干部卷款潜逃等异动，就会使基层党组织陷入瘫痪状态，导致基层经济组织绑架基层党组织和自治组织，在这种情况下，要建高水平的城镇化是不可能的。

2010年，为让基层真正自治，南海开启了以“政经分离”为核心的农村体制综合改革。至此，围绕着农村集体土地，一系列具有颠覆性的社会改革在南海悄悄进行。

过去政经混合的体制下，集体土地衍生出的庞大集体经济利益，除用于治安、市政环卫等开支外，其余的主要用于村民分红，而不是通过投资以获得持续滚动的发展。夏北社区委员会主任刘泽敏说，除了分红，村民对修路、建健身公园等公共设施毫无兴趣。

这显然和城镇化的方向不相符，最终的结果将使南海呈现出“城不城，乡不乡”、“半城半乡”的面貌。这些都和经济排名全国百强县前十的南海的身份不符。长远看，环境没提升，配套没完善，最终也影响到集体经济的发展。

单靠农民的力量，难以完成高质量的城镇化。南海区政府由此着力培育和帮助村民自治。

政经分离的实践在南海224个村全面铺开后，村（居）党委书记不再兼任村（居）委会主任和经联社社长，党委书记主要充当领导、支持或指导监督的角色；村（居）委会主要从事社区服务，培育社工和社会组织；经济组织从党组织和自治组织中分离出来，并在党组织和社员股东的监督下，独立开展集体经济事务的管理工作。

南海的76万入股村民，是非常容易引发矛盾和冲突的群体。对政府而言，政经分离的重要意义在于，将涉及分红的经济组织独立出去的同时，也将矛盾给划出去，这为下一步的解决提供了可能。划出后，即使发生利益纠纷，党组织、自治组织也不至于因被卷入其中，導致基层组织无法正常运转。

很大程度上，这些设计代表了经济发达地区对基层治理困境的探索。邓伟根说，他在做的，就是在构建南海的自治格局，“这是一篇很大的文章，故事才刚刚开始”。

南海1073平方公里的区域内，包括土地在内的集体资产规模上千亿，一旦制度关系理顺了，它所能激发的城镇化动力、取得的成就，将一点也不会逊色于过去的30年。