新乡市农村土地流转问题之管见

郭舒

《中华人民共和国土地管理法》在2004年8月28日允许“土地使用权依法流转”以来，各地都在积极探索农村土地流转的有效途径，尤其是在“推进城乡统筹、三化协调发展”进程快的地方，土地流转工作取得了一定成效：远的有成都市的三圣花乡，近的有长垣县宏力集团，辉县市裴寨村。他们把分散的土地整合到一起，促成了休闲农业、设施农业和“万亩红提葡萄园”等高效农业产业，农民各得其所，或承包经营或打工赚钱。但绝大多数地方土地流转进程缓慢，程序不规范，效果不明显，还有很多问题不容忽视。

一、 农村土地流转过程中存在的问题

根据对河南省新乡市各县区的调研，从整体上看，农村的土地在流转过程中存在以下几方面问题。

（一）四方面的缺失

经营主体缺失。土地收益相对于工业，投入大、收益小、周期长、见效慢。没有好项目，或者是拿不准没把握，一般的农民或是农村能人，经济富户、大户甚至大企业，不敢冒险涉足。一是资金困难，或投不起资，或赔了付不起农民土地使用费；二是没技术、缺项目，不敢规模经营；三是担心市场风险大，搞了不赚钱；四是企业尤其是非农企业不愿涉足，招商引资也很困难。

社会服务组织（或中介组织）缺失。农村土地流转毕竟是新兴的，组织制度各方面都不健全，尤其是缺乏连接转让方（农民）与受让方（企业或个人、单位）的中介、桥梁。想转让土地使用权的农民找不到受让方，只好把地转让给亲戚朋友耕种，廉价甚至无偿。需要经营土地的受让方又往往找不到土地，一没信息，二是直接面对一家一户协商土地费事费力，效果也不好。中间链条严重缺失，不能够有效组织土地流转。主要表现在：一方面政府没有对农村土地流转交易设立良好平台，实施有效监督、管理。另一方面，农村土地承包经营权作为一种商品，较其他商品交易运作程序相对复杂，成本也高的多，涉及到的经济利益主体也非常多；农民本身文化素质偏低，对土地流转复杂程序难以把握。个人或社会组织很难成功介入。其三，缺乏土地资产评估机构、委托代理机构，土地投资机构等社会化服务组织。农村土地流转合作社也只是探索起步阶段的一种尝试。其资金的短缺，地域的限制等因素会影响到流转的规模和效果。

心理期望值缺失。当农民看到土地管理越来越严格，土地补偿费用越来越高，用地单位（个人）越来越多的大好形势，对所转让土地所得回报的期望值急剧增高。而用地成本越来越高直接导致受让方心理期望值严重失衡，对所要付出高额交易费用承受力不足。转让方的“高”与受让方的“低”之间差距过大，不容易寻求合理平衡点，也是影响土地成功流转的一个重要因素。

国家政策缺失。我国虽然颁布了《农村土地承包法》等法律，允许农民流转土地，但对农村土地流转的程序、价格、管理、组织等缺乏明确的规定，这样就导致很多经营户虽然签订了合同，但合同内容和条款不明晰，流转双方缺乏在责、权、利关系上明确规定，为以后合同纠纷留下了许多隐患。

（二）三方面不到位

政府政策宣传不到位。一是缺“声音”缺“引导”。电视、报纸、广播等宣传的很少，缺乏深层次报道及解读土地流转的政策、好处、方式、方法、模式。没有政策引导。二是缺“会”缺“课”。在执行层面缺乏系统培训。干部培训不够，对农民没有培训。造成干部和农民都不知道，也不会流转土地。三是缺“方法”缺“形式”。没有农民喜闻乐见的土地流转方面的文艺作品和农村墙体板报、标语宣传画等有效的宣传方式（不如过去对计划生育国策的宣传）。四是缺“典型”缺“范例”。没有让农民、干部看到希望，很少有可借鉴的经验和做法，没有激起农民的热情。

农民思想认识不到位。由于宣传的不到位，农民对土地流转的政策不知道不知情，认知模糊。主要表现在：1.“两权”不清。联产承包责任制永久性不变的政策深入人心，农民一味地把土地当成了自己的私有财产，混淆了土地所有权和使用权，固守自己的承包地，生怕一流转就会被别人抢走，丢了土地，失去产业。2.安于现状，乐于农道。认为农民种地才是务正业，天经地义。况且，现在的耕种，尤其是“一麦一秋（玉米）”的种植模式，机械化程度有了很大的提高，种子、化肥、农药等各方面生产前、中、后服务也相当方便。农民机耕、机种、机收，就地卖粮，投入到种地上的精力和时间极大减少，即便外出打工，农忙时回来，一两个月即可收种完毕，或者是年轻人外出务工根本不用回来，家里老人、妇女就能完成收种，顶多请两个亲戚朋友帮忙。甚至是举家到城里工作生活，也还要回老家种种地，只是为了吃粮食不用买，图个方便自在。3.怕字当头。千百年来，农民以地为生的生存信条，根深蒂固。加上现在有部分失地农民生活质量下降，无保障带来的影响，农民确实害怕丢地，难以适应。4.不算经济账。“不管种啥，是我自己的地；收多收少，是我自己的事”。从来不算经济账，小农意识比较强，得过且过，悠闲自在，没压力，没追求，日出而作，日落而息，一日三餐，自得其乐。或者是退耕还林，树一栽即可，年年还能享受每人几十块钱的国家补贴。5.缺乏法律意识。大多数农民在流转土地过程中往往进行的是口头协议，流转双方容易发生争执和纠纷，流转过程中也往往出现流转程序不规范等问题。6.维权意识不强。只关注自己的承包地，而对山地、荒地等集体土地处置漠不关心。

部分干部工作落实不到位。畏为：怕违法，怕麻烦，怕淌浑水。因为土地流转涉及转让方、受让方等多个利益主体，协调起来工作量和工作难度非常大，干部不愿涉足。妄为：个别干部认识错位，违背“在不改变农村土地基本用途的前提下，按照市场经济自愿、有偿、依法” 的原则，借土地流转谋私利，捞政绩，强迫农民出让（而不是转让）土地（甚至非常廉价）给个别经营者（或单位），搞“千亩方”“万亩规划”之类的形象工程。或改变土地用途建设经营性项目甚至建企业搞房产，“非农化”现象严重。不按“四议两公开”程序办事，不坚持“三分之二”通过原则。个别地方党委、政府、党支部和村委会越位，直接处置农民或集体的财产。比如出让山地，开发旅游。不为：有些干部习惯于做表面文章，没有红头文件要求必须完成的事不干，没有完不成就问责的事不干，没有主要领导强令的事不干。

二、 政策建议

现行的以分散经营为主的家庭联产承包责任制，对土地按人口实行“均分”，导致一家一户承包的土地小而分散，不利于农业规模化经营和农业现代化的实现，因此，要实现农业规模化、集约化和农业现代化，加快土地规模流转势在必行。

（一）加强政策宣传，发挥政府的主导作用

农村土地流转实则为全国又一项土地政策改革。没有广泛深入的政策宣传，农民不知道，干部不热情，不去做有效尝试和积极大胆探索，务必会影响到流转的效果与进程。作为政府一定要从政策层面、思想层面做好工作，以市场为手段，促进土地流转。政府抓与不抓不一样，要帮助农民算好帐，算好种地帐，算好打工帐。自己种地能收入多少。流转后，租赁费、入股分红、务工报酬等能收入多少，让农民看到实惠，看到流转与不流转的差距，用增收的希望激励农民自觉自愿积极流转土地。辉县市冀屯乡在发展食用菌种植过程中的土地流转就是很好的例证。起初种植规模较小，虽有效益但成本高、销售难。大棚成规模，种植相对集中的种植户卖价就高，客户就多，就乐于来，而分散的、边远的卖价就低（能差2—5毛钱/斤），客户就不愿去。政府发现这一情况及时引导群众，采用土地对调，租赁承包等形式，甚至是村集体调整规划，把食用菌，用地相对集中在村庄周围，沿路等地块，成方连片发展。不仅流转土地的农民大幅增收，在2003年每亩光承包费就突破1000元（当时土地承包费水平只有200—300元），而且发展势头迅猛，已成为河南省单品种种植平菇最大的基地，无公害食用菌基地，辉县市也因此成为全国食用菌先进基地县（市）。到目前，没有引发一起土地流转纠纷。

（二） 培育投资主体（或叫经营主体），带动土地流转

资金保障是土地流转的根本保障。没有投资主体，没有项目带动，一味以行政干预强行流转，只能是拔苗助长。所以，一方面要政策鼓励涉农企业，甚至是工业企业投资农业产业，凭借其雄厚的财力流转农民的土地或实现规模化生产。另一方面要培植新的农业大户、技术能人、专业合作社从事高效农业开发，集中规模发展，吸收农民土地。因地制宜、分类指导，合理流转土地。

（三）开发主导产业，实现规模经营

有了好的产业支撑，尽管农村土地使用权还分散在每家每户，但土地收益大幅增长，完全实现了“农业增效，农民增收”的目的。也可以算作土地流转的形式之一。辉县市吴村镇的小麦良种繁育基地，卫辉市唐庄镇的“万亩桃园”，政府统一规划，引导支持农民发展主导产业，形成了当地极富特色的高效农业，彰显了其在“实现土地适度规模经营”中的活力。

（四）大力培养社会服务组织，加快土地有效流转

政府和村集体经济组织只是农村土地流转的推手，要加强自身的服务功能，不能越位、缺位，滥用职权，以行政命令强迫农民流转土地。当好监督员、裁判员，服务员。积极引导、组织农民流转土地。要发展农村土地流转合作社、农村土地流转公司等经济实体，以市场手段引导农民流转土地，加大对社会组织资金扶持，提高他们在土地流转前的参与度，收集土地信息，储备土地资源。把农民撂荒的土地、因误工而没时间种的土地、有了稳定职业或其他生计门路不用种地的农民手里的土地、失去劳动能力不能种地的农民手里的土地、农民愿意流转而暂时没有受让方的土地等采用承包、租赁等方式储备起来。要有效地把农民组织起来，细化分工，组建产前、产中、产后各个环节种的服务队、互助组。让广大农民从自己分散经营的土地中解放出来，投身大农业，从而转让自己的土地，以求土地规模经营。要成立专门的土地流转管理机构，为土地流转提供政策扶持和监管服务工作。

（五）立法建制，规范土地流转

为了明晰集体土地所有权和农村土地承包经营权的产权划分，让土地既能流的出又能退的回，建议尽快制定《农村土地流转法》，规范各地方《土地流转办法》，对农村土地流转交易，做出明确系统的规定。建立各级甚至全国统一的土地交易场所和网络交易中心，为农民和受让方进行土地流转提供平台，建立科学的农村土地价格评估体系，科学的评估土地价格，保护流转双方当事人的利益，建立规范的土地流转程序，土地流转合同文书等。在土地流转程序中，要积极引导土地流转双方当事人严格按照相关法律法规和政策的规定，签订书面协议。要规范和完善农村土地流转的合同的格式和内容，明确当事人双方的权利和义务，使流转交易有序进行，减少农村土地流转纠纷发生。要建立责任追究机制，坚持凡事必有人担责的原则，对违反土地流转规程的干部或当事人、政府机构等追究相应责任。净化土地流转市场，促进土地流转健康有序推进，确保土地政策改革顺利实施。

综上所述，农村土地流转是促进农业现代化、增加农民收入的重要途径和手段，只有适应时代发展，因地制宜实事求是，不断规范农村土地流转的程序和机制，探索流转的方式和方法，才能推动农村土地流转的健康持续发展。

（作者单位：中共新乡市委党校）