浅析新农村建设中的公共产品供给问题

李辉

“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村建设的总方针与总思路。生产发展是农村经济发展的动力，生活富裕就是村民的生活水平、生活质量要有提高和改善，乡风文明是农村精神文明建设的问题，包含了文化、风俗、治安等问题，村容整洁就是乡村面貌、乡村环境有所改善，管理民主是农村基层民主的发展。

农村的公共产品供给状况如教育、卫生及农业基础设施建设等直接影响着农村的发展，决定着新农村建设的成败，在新农村建设过程中合理解决农村的公共产品供给问题至关重要。

一、公共产品供给与新农村建设

农村公共产品通常被定义为在农村地域范围内用于满足农村公共需要，具有非排他性和非竞争性的产品，是相对于农村私人产品而言的，即农村公共物品是相对于农民或其家庭自己消费的私人物品而言，是由当地农村社区居民参与共享的产品。因此，农村公共产品主要有农村水利工程和设施、农村环境保护、农业科技成果推广、农村道路、农村电力、农村教育、农村公共卫生、农村基本医疗、农村社会保障，等等。（见表）

改善农村公共产品的供给状况是新农村建设的重要内容，公共产品供给状况的改善将为新农村建设创造一个良好的外部环境，从而推动新农村建设的发展。公共产品供给状况的改善包涵两个方面的要求，不仅要在数量上满足农村居民的需求，而且要在结构上与农村居民的需求结构相匹配。

二、新农村建设中的公共产品供给存在的问题

第一，农村公共产品的供给主体不明确。根据村民自治制度，村民“自治的主体是农村居民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权利”，“自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务。”因此，农村公共产品的供给主体与受益主体应该是农村居民和作为农村居民集体利益代表的村民委员会。

当农村居民作为公共产品的供给主体时，农民可以选择自组织的方式供给公共产品，但是作为分散个体的农民组织成本巨大。部分农民也可以选择用私人消费替代公共消费，但这公共产品供给方式并不能改变其他村民公共产品消费不足的情况。因此，农村居民是无法也不能作为公共产品的供给主体的。村民委员会作为村民的自治机构，代表了大部分村民的公共意愿，应当承担起公共产品供给的职责，但是村委会又面临着一种尴尬的境地，那就是资金与权力的短缺。在废除农业税之后，村民委员会的运转依靠的是上级的财政补贴和集体经济收入，无法进行大规模的公共产品投资。同时村民委员会所拥有的对公共事务管理的权力日益萎缩。这样，就形成了享有供给主体的村委会不具备供给实力的状况。

第二，农村公共产品的使用效率不高。在农村公共产品供给中普遍存在着公共产品使用效率不高的问题，究其原因是因为公共产品供给无法反映需求主体的愿望。正常的公共产品供给决策方式是农民将自己的需求信息反映给供给主体，供给主体按照农民需求提供公共产品。现行的农村公共产品供给决策不是依据农村居民的真实需求决定，而是依靠上级部门的主管意愿。这样上级部门可能根据自己的政策偏好如政绩工程、面子工程等供给公共产品，而忽视公共产品的真正需求方——农民的客观需求。这种公共产品供给体制导致了供求结构的失调，供求信息不对称（即政府的供给难以满足人民的需要），导致了有限的农村公共资源配置效率低下，使用效率低下。

第三，村民委员会管理乏力。村民委员会是基层群众自治组织，是村民自我服务、自我管理的重要机构，因此村委会应在新农村建设中担当起一个领导作用。现在，村民委员会的自我服务职能减弱，逐步变化成单纯的乡（镇）政府政策的执行者。其原因有几个方面。首先，上下级资源不对称。乡镇政府掌握有大量的行政资源，作为“下级”的村委会如欲获得这些资源就不得不听从乡镇政府的安排，而忽视村民意愿的表达与满足。其次，村干部之间推诿责任，服务意识差。村干部抱着“多一事不如少一事”的工作心态，在工作的同时说不定会伤害到某些人的利益，换来这些人得不满，相互之间推诿责任，只有在乡（镇）政府指派任务如管理计划生育、发放农业补贴时，村干部才会履行职责。因此农村村民委员会的服务职能就逐渐淡化。

三、解决公共产品供给问题的措施与建议

首先，发展乡村经济，提升农村集体的公共产品供给能力。乡镇财政和农村集体财力是农村公共产品供给资源的主要来源。农业税的取消，乡村供给公共产品的能力受到了严重影响。同时，村委会根据自身所掌握资源的不同所具有的公共权力也发生极大的变化。在这种情况下，只有发展乡村集体经济，增强乡村的经济实力，进行公共产品投资才能提升农村公共产品的供给能力。

其次，培育多元供给主体，拓展公共产品的供给渠道。农村公共产品的供给主体大体可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利民间组织四类。培育多元的农村公共产品供给主体就要吸引农民和其他社会成员加入到农村公共产品供给中来，可以在短期内解决农村公共产品投资不足问题。新农村建设中的公共产品供给要摆脱“等、靠、要”思想，向当地企业主以及一些组织主动引进资金，提高筹资效率。

再次，建立供给管理机制，提升农村公共产品的使用效率。农村公共产品的引进、投入要听取村民的意见和建议，建立有效的建议收集体系，在收集村民意见之后进行产品的供给，使得公共产品的供给能够真正满足村民的需求。对于已有的资源要利用好、维护好，使它们发挥好它们的作用，服务于村民的生产、生活。同时提升村级管理机构的管理能力，防止那些宗族、地区势力影响选举的结果，做好村干部的选举工作，形成一个能真心为所有群众服务的领导班子。

总之，在现阶段农村义务教育、公共卫生、基础设施等方面的供给落后，尚不能适应社会主义新农村建设的要求。在新农村建设中，要突破公共产品供给主题不明确、数量少效率低等问题的约束，就要建立起合理的决策、管理机制，培育多元的投资主体，形成多元化有效供给的格局。

（作者单位：江南大学法学院）