受人口流动影响的儿童问题及对策

吴丽丽

随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，我国正经历着人类历史上和平时期规模最大的人口迁移流动。人口流动对社会生活的各个领域产生了全面、深刻的影响，其中儿童是受其影响最为突出的群体之一。人口流动带来的儿童保护问题已成为中国儿童保护工作面临的重要课题。充分认识全面加强流动儿童与留守儿童工作的重要性，准确把握流动儿童和留守儿童生存与发展状况，厘清这些儿童面临的问题，并探讨解决方法，具有十分重要的意义。

一、党中央、国务院高度重视受人口流动影响的儿童问题

为解决农民工子女的权利保护问题，近年来国家有关部门出台了一系列政策措施。2003年国务院办公厅下发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，明确要求把农民工及其所携家属的子女教育、妇幼保健等列入各有关部门和社区的管理责任范围。同年，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，确立了进城务工就业农民子女义务教育工作的原则。2006年国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出将农民工纳入城市公共服务体系，保障农民工子女平等接受义务教育。同年，新修订的《义务教育法》对流动儿童接受义务教育问题作出了明确规定。2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学等与城镇居民享有同等待遇。

这些方针政策的贯彻实施，对于保障农民工子女的合法权益，维护社会和谐稳定，起到了积极的指导和促进作用。

二、受人口流动影响的儿童问题的解决已经取得一定成绩

在国务院妇女儿童工作委员会办公室的组织、领导、协调下，各部门、各地区以及各大专院校、群众组织开展了一系列卓有成效的工作和活动，在解决流动儿童、留守儿童相关问题上，取得了重要突破。

在解决流动儿童问题上，从完善政策、创新制度着手，通过建立跨部门的工作机制，制定和实施跨部门行动计划，建立和完善流动人口的管理机制，实行16周岁以下流动儿童登记管理制度，尝试流入地与流出地互相沟通衔接的解决途径，开展全方位、多层次的新市民宣传培训，建立以社区为依托的面向流动人口家庭的管理和服务网络，拓展基层社区流动人口管理和服务功能等措施，初步探索出一套保护流动儿童权利的新模式。

在解决留守儿童问题上，通过建立留守儿童档案，设立农村留守儿童服务机构，开展留守儿童家庭教育指导培训，开通留守儿童“亲情热线”，组织志愿者与留守儿童结队帮扶等活动构建了在政府领导下，学校、家庭、社区共同参与的综合性支持网络。国务院妇儿工委办公室还与联合国儿童基金会合作，实施了“受人口流动影响的儿童”项目。在江苏、河北、北京、四川、江西、安徽等省（市）的8个市、县（区）建立试点，在试点地区的积极探索取得了明显的成效，积累了有益的经验。

三、受人口流动影响的儿童目前仍存在的主要问题

农民工子女这一群体既包括流动儿童也包括留守儿童。尽管流动儿童和留守儿童所处的环境截然不同，但都面临着发展和权利保护等诸多问题。

流动儿童存在的主要问题有：一是16岁以下流动儿童不办暂住证，没有纳入城市人口登记和管理体系，成为“看得见、数不清”的群体，不利于对他们的保护和管理。二是就学仍存在一定障碍。尽管国家在2003年就明确了农民工子女义务教育工作“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策，其后又多次强调义务教育阶段农民工子女与城市学生享受同等待遇的政策，但由于种种原因，一些流入地的公办学校仍不能满足流动儿童的就学需求。三是健康状况亟待改善。流动儿童的计划免疫接种率明显偏低，贫血、佝偻病、营养不良等疾病的患病率都显著高于所在地户籍儿童。

留守儿童存在的主要问题有：一是由于父母监护缺位，致使一些留守儿童存在营养不良、学习习惯不良、成绩欠佳等问题。二是由于亲情缺失，使得一些留守儿童心理和情感的发展受到负面影响，容易造成情感冷漠、内心封闭、缺乏自信、不相信他人等性格缺陷和心理障碍。留守儿童总体心理健康水平低于非留守儿童，且留守儿童在情绪、人格、行为、人际关系和认知发展等方面均存在不同程度问题。其中是否双亲打工、亲子分离年龄、外出打工时间以及亲子联系频次是影响留守儿童心理健康的主要因素。三是留守儿童的安全面临较多问题，容易成为被侵害的对象。

四、解决受人口流动影响儿童问题的对策建议

人口流动带来的儿童问题涉及、教育、卫生、法律等诸多领域和政府部门，是一个复杂的系统工程，需要不断探索新方法、新模式，把解决受人口流动影响的儿童问题落到实处。

1.正确认识受人口流动影响的儿童问题

流动儿童、留守儿童是农民工问题的具体化，只有农民工的问题全面解决了，城乡二元化消除了，流动儿童和留守儿童的问题才会真正解决。农民工子女的权利保护涉及“三农”、教育、户籍制度、社会保障等多个层面，要努力创设一种公平、公正对待农民工及其子女的政策环境和社会氛围。我国长期以来形成的城乡二元化的户籍制度，很难消除对农民工子女与户籍儿童的区别对待，要从根本上解决农民工子女的问题，就应当逐步将流动人口纳入当地经济、社会发展规划和管理之中，建立以常住人口为服务对象的管理模式和适应市场经济体制的新型社会资源配置方式。

儿童利益最大化的原则应当成为各项政策制定和工作开展的基本原则，不能因为追求效益和效率而牺牲孩子们的利益。在制定和实施农民工子女教育政策时，应该本着以人为本、以农民工子女受教育权利为首要价值选择的原则，不能因为追求理想化的教育公平而妨害了城市教育的正常发展。

随着经济的发展，人口流动会发生变化，流动儿童和留守儿童也会相互转化，因此在解决受人口流动影响的儿童问题时，必须把流动儿童和留守儿童作为一体两面通盘考虑。

2.准确把握受人口流动影响的儿童的基本状况

流动儿童和留守儿童规模巨大，增长迅速，并存在进一步增长的趋势，这个基本判断要作为政策制定，开展工作的基本前提。

流动儿童、留守儿童不是同质总体，而是存在巨大的内部差异，要有针对性地对重点人群开展工作。当前要特别重视学龄前流动和留守儿童、大龄流动儿童和留守儿童以及留守女童群体，重点关注这些群体的不同需求，这也是解决受人口流动影响的儿童问题的关键。

为了准确掌握受人口流动影响儿童的基本信息，解决“看得见、数不清”的问题，必须尽快建立流动儿童和留守儿童登记管理制度。目前，中山、无锡、石家庄、北京等地已将16岁以下流动儿童纳入登记管理系统，为流动儿童管理与服务提供了基础信息平台，此类经验应在全国进一步推广。建议设计以户籍资料为基础、教育部门为主、计生部门配合“三位一体”的留守儿童与流动儿童登记体系，建立关于留守儿童与流动儿童的调查的长效机制；建议国家有关部门对流动儿童、留守儿童概念的内涵和外延进行科学界定，以便在研究和相关工作的开展中具有统一的话语体系。

3.建立健全相关政策法规

近年来，相关政策法规的不断出台，体现了国家、社会对流动儿童和留守儿童问题的重视，也推动了受人口流动影响的儿童问题的解决。但在制度和政策层面也还存在问题，亟待解决。

一是相关的制度、政策已经出台，但基层落实不到位。比如农民工子女义务教育工作“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策出台已久，但由于种种原因，一些流入地的公办学校仍不能满足流动儿童的就学需求。在解决“流动儿童”接受义务教育过程中，需要将“流动儿童”的教育规划布局、教育经费保障、同等入学政策统筹予以考虑；在解决“流动儿童”接受初中后教育过程中，需要将满足他们接受普通高中和接受中等职业教育的两种需求统筹予以考虑；在解决“流动儿童”接受义务教育和初中后教育过程中，需要将户籍所在地和非户籍所在地政府的责任和义务统筹予以考虑。

二是现有的制度、政策存在不足，需要修改完善。比如民办教育机构的设置标准问题。虽然大多数农民工子女进入了公办学校学习，但是仍有一定数量的农民工子女是在各类民办的农民工子弟学校就读。这类学校由于办学条件达不到地方教育部门规定的学校设立标准，大多数处于非法办学的状态。在目前我国区域发展不平衡的情况下，因地制宜制定出农民工子女学校设置的标准，是解决好农民工子女教育问题的关键。建议国家出台农民工简易学校设置标准的指导性意见，在达到安全、卫生、师资等基本标准的前提下，适当放宽面积、设备等条件。

三是政策缺位。比如目前在全国层面尚未形成流动儿童的医疗保障体系，流动儿童缺乏基本的医疗保障。目前只有局部地区在进行相关试点工作，比如上海市农业户籍流动儿童医疗保障体系，主要包括户籍所在地参与的新型农村合作医疗和上海市中小学生、婴幼儿住院医疗互助基金。深圳市出台的《深圳市少年儿童住院及大病门诊医疗保险试行办法》，首次将外来务工子女纳入参保范围，为全国医疗制度改革，特别是受人口流动影响的儿童医疗保障问题的解决提供了借鉴与参考。

4.处理好社会和家庭的关系问题

在改善流动儿童与留守儿童教育环境的工作中，政府与社会责无旁贷。解决农民工子女问题是一项系统工程，涉及到规划、教育、卫生、公安、计生、农业、社会保障、司法、民政、财政、妇联等多个部门。因此，应建立政府牵头、部门参与、社会各界共同支持，齐抓共管的工作模式，形成各部门联动的工作机制。同时是还要建立社会、学校、家庭一体化的面向农民工家庭及其子女的社区管理和服务体系。目前的儿童保护工作机构分散，职责划分不清，建议成立专门的儿童保护部门。

长期以来在有关流动儿童和留守儿童的政策制定、制度建设中缺乏家庭视角，忽视了家庭作用的发挥，应予以改善。在流动儿童、留守儿童问题上，尤其后者，要更加重视家庭的功能，充分发挥其作用。儿童的心理问题与家庭的功能性受损紧密相关，我们需要关爱的不仅仅是成长中的儿童，也应该关爱家庭。亲情的缺失和家庭的缺失使部分留守儿童出现行为偏差，要进一步完善家庭教育功能，强化社区家长学校办学功能，扩展留守儿童家长学校的内容。有必要通过家庭社会工作、儿童社会工作等方式和内容协助农村留守家庭完善包括态度、行为、观念在内的亲子关系。解决留守儿童教育问题需要政府、学校、家庭和社会等多方面的协调合作，共同构筑起面向“留守儿童”一整套完备的社会化服务体系。

5.积极推广成熟经验

在解决受人口流动影响的儿童问题方面，江苏主要有四种作法：一是将流动和留守儿童的保护置于立法议程；二是对流动和留守儿童的保护强化政府主导；三是为流动和留守儿童平等享有资源提供物质保障；四是构建保护流动和留守儿童权益的立体框架。

广东省保障流动儿童权益的主要措施有：一是探索建立了流动人口综合管理服务机制、流动妇女儿童法律维护机制和流浪乞讨妇女儿童社会救助制度，“政府领导、部门参与、保障有力、综合治理”的工作格局基本形成；二是维护流动儿童接受义务教育权益，坚持依法治教，规范服务管理，坚持“两个为主”，落实政府责任，大力扶持和规范民办学校发展，为流动儿童创造良好的学习环境；三是加强流动儿童卫生保健服务工作，保障流动妇女儿童享有同等卫生服务；四是严厉打击侵害流动妇女儿童人身合法权利的违法犯罪活动。

湖北省妇儿工委办公室联合省发改委，开展了农村留守儿童服务中心试点项目建设。四年来，已安排项目引导资金660万元，在全省18个乡镇开展了试点项目建设，2009年又安排项目资金390万元新建13个项目试点，推动政府投入，创建农村留守儿童服务中心，为留守儿童营造温馨家园，较好地解决了他们生活托管、学业辅导、亲情关怀、安全保障等问题，被誉为民心工程。

北京市妇儿工委办公室在国务院妇儿工委、联合国儿基会的支持指导下，开展了“16岁以下流动儿童登记”项目，建立流动儿童登记制度，为流动儿童提供服务。

由劳动力流动而引起的儿童问题并非中国特有，该现象普遍见于发展中国家，且在南亚、东南亚、南美等拥有大量国际、国内流动人口的地区更为突出，我们还要重视对国际经验、理论的引进、借鉴、消化和吸收。

（作者单位：中国青年政治学院社会工作学院）