为生态文明建设撑开法律的保护伞

刘武俊

党的十八大将“生态文明建设”提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，宣示要五位一体地建设中国特色社会主义。十八大报告用专门一章阐述了大力推进生态文明建设。提出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计；面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。把生态文明建设放在如此突出的地位，加以强调和谋划，在我们党的历史上是第一次，具有重大现实意义和历史意义。

生态文明是物质文明、政治文明和精神文明的基础和前提，它以人与自然协调发展作为行为准则，建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然环境的可持续发展。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。先污染后治理的工业化发展路径，造成了严重的生态问题、环境问题，甚至造成了不可扭转的生态灾难。中共十七大报告中，“生态文明建设”用了两次，一个小自然段，94个字；十八大报告中“生态文明建设”出现了15次，7个自然段，共1398个字。可见对生态文明建设的重视程度。

作为一名关注生态的法律工作者，笔者深感建设生态文明必须依靠制度建设，必须强化法治建设，必须为生态文明建设撑开法律的保护伞。

十八大报告强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。依法治国的基本要求是各项事业都要纳入法治轨道，生态文明建设也不例外。在全面推进依法治国的背景下，生态文明建设最终要靠法治来保障，要全面加强生态文明建设的立法、执法和司法工作。

生态文明建设，完善立法是前提。重视生态文明建设立法工作，不断完善生态立法。要适应资源节约型、环境友好型社会建设的要求，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律制度，从制度上积极促进经济发展方式转变，努力解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾，实现人与自然和谐相处。我国有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源、环境保护及其他相关法律、法规、行政规范性文件中，基本上形成了以宪法中关于生态保护的规定为主导，以环境保护法的规定为基础，以生态保护专门法和自然资源法中的生态保护规范为主干，以其他法律、行政法规以及行政规范性文件中的相关规定为补充，以国际条约等国际法渊源为重要内容的生态保护立法体系，有力地保护了我国大气、水、固体和海洋的生态环境，共同构筑了我国的生态环境保护体系。此外，在地方上也存在着一些针对生态保护某些方面的法规规章。需要指出的是，现行生态法律、法规大多局限在生态保护、环境资源保护方面，且本身存在不少问题及矛盾，不能适应生态文明建设的需要。立法理念陈旧，偏重事后规范和制裁，较少关注事前的调整，只注重对资源与环境破坏行为的处罚，较少关注治理、恢复和积极建设。有关生态保护的法律规定层级较低，行政色彩较浓。对公民环境权利的实体及程序性规定偏少且缺乏可操作性。当公民环境权益受到侵害时，难以依法实现救济。现行法律法规大多重经济效益而轻生态效益，重眼前利益和局部利益而轻长远利益和整体利益，偏重于“防治污染和其他公害”，而对“保护和改善环境”仅作原则性的规定缺乏具体配套的法律责任。

生态文明立法亟待进一步强化。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但生态文明领域的立法依然有待进一步完善。建议对包括环境保护法在内的相关生态法律法规进行全面的修改完善；针对湿地资源破坏严重的现状，尽快制定专门的《湿地保护法》，改变湿地保护只有规划和政策而无法可依的窘境；大力倡导公众对生态文明建设的有序参与，用立法的形式明确规定公众参与生态文明建设的内容、渠道、方式，依法鼓励和支持公众的创造精神；针对生态移民问题，尽快完善生态补偿立法。

生态文明建设，严格执法是关键。进一步强化生态文明领域的行政执法，人大要经常组织生态文明建设的专项执法检查活动，有关执法部门要经常组织联合执法活动，坚决杜绝行政不作为现象。对于执法中查出的问题要依法严格追究责任，决不搞以罚代法。

生态文明建设，公正司法是保障。司法是正义的最后一道防线，生态司法也是生态文明建设的重要防线。新民诉法为环境公益诉讼撑开了法律的保护伞，明确规定对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。这意味着在民诉法中确立了环境公益诉讼的法律地位。人民法院要鼓励和支持有关机关和环保组织依法提起环境公益诉讼，及时受理，公正裁决。有条件的法院可以设立专门的生态法庭。环境公益诉讼方兴未艾，需要司法机关提供强有力的支持。

一言以蔽之，法律界要为生态文明建设撑开法律的保护伞，美丽中国愿景的实现归根到底要靠法治。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编）