江苏城市发展的最新进展与当下任务

储东涛

（作者为中共江苏省委党校经济学教授，江苏省城市发展研究院城市评价中心主任）

城市化是当前和今后一个时期我国扩大内需最深厚的潜力所在，也是我国经济结构、社会结构调整的重要方向。城市化和城乡发展一体化，事关我国现代化建设的全局，是转变经济发展方式的战略重点，也是解决“三农”问题的根本途径。江苏在改革开放30多年中，头20年城市化进程缓慢，新世纪以来才加快速度，现在则面临着战略转型、科学规划、提高质量的要求，因而必须精心研究、科学决策。

一、江苏城市发展的最新进展

江苏经济社会的快速发展，使城市化水平的提升超出了人们预期。近年来，江苏省委省政府以科学发展为主题、转变经济发展方式为主线，创新城市发展思路，加强城市工作部署，促进城市发展又取得了新进展。

1.城市整体发展态势良好，各市发展特色鲜明

江苏新增了扬州、常州2个全国文明城市，南京、南通、苏州、张家港通过复查保留全国文明城市称号，江苏的全国文明城市总数居全国第一；新增5个国家环保模范城市、1个国家森林城市、12个国家生态市（县、区），目前共有国家生态市（县、区）17个，国家环保模范城市21个，分别占全国的1/2和1/4左右；深入开展国家技术创新工程试点省建设，国家创新型试点城市已达6家，居全国前列，新增8家国家级重点实验室和工程技术研究中心。城市人居环境不断改善，目前全省共有国家卫生城市25个、国家园林城市（含县城）28个，数量均居全国前列。至2011年底，扬州、南京、张家港、昆山4市相继荣获过联合国人居奖，另有8市获得过中国人居环境奖。

江苏城市的新发展，更体现在经济实力的增强上。众所周知，省域经济的基础，在市域经济和县（市、区）域经济，江苏全省经济的发展，历来得力于各市、县（市、区）经济的有力支撑。令人欣喜的是，2011年，江苏全省地区GDP达到49110.27亿元，13个省辖市的地区GDP均保持在千亿元以上，苏北5市GDP总量首次突破1万亿元，人均GDP首次超过全国平均水平，达到36040元，实现了历史性跨越。苏北城乡居民人均收入分别超过2000美元和1000美元，达到全面小康核心指标要求。特别是在第十一届“全国县域经济基本竞争力与科学发展”测评中，江苏50个县（市）中有29个进入全国百强县（市），创历史新高，令人振奋。

江苏城市发展不仅整体态势良好，共性突出，而且个性鲜明，特色彰显。各市以省委、省政府统一部署为指导，以自身规划为引领，各显身手，亮点纷呈，交相辉映。如：南京坚持走“创新驱动、内生增长、绿色发展”之路，大力推进城市功能提升、城乡统筹发展；苏州地区GDP首次突破万亿元大关，达到10716.99亿元，占全省的22.05%，并与南京同时获得“中国十大创新型城市”称号；扬州紧紧围绕建设“创新扬州、精致扬州、幸福扬州”的“三个扬州”目标，以全省第一、全国地级市第三名的优秀成绩，成功摘取全国文明城市金牌，同时连续四次8年被评为国家科技进步先进市。

2.城市化率大大高于全国平均水平，人居环境继续改善

江苏城市化率已达61.9%，比全国平均水平高10.6个百分点，并在全国率先实现城乡规划全覆盖，基本建立起从区域到城市、城镇到农村、总体到专项，层次分明、互相衔接、完善配套的城乡规划体系。同时，江苏大力实施“清水蓝天”工程，切实加强节能减排和环境保护，严格控制高耗能产业发展，加快淘汰落后产能，节能减排完成情况好于全国平均水平。

3.城乡居民收入差距进一步缩小，物质文化生活水平进一步提高

江苏省委、省政府坚持以人为本、民生优先，扎实推进民生幸福工程，人民收入水平进一步提高：2011年城镇居民人均可支配收入达26341元，比全国平均水平高4531元，位列全国第六，比上年增长14.8%；农村居民人均纯收入达10805元，增幅连续2年超过城镇居民，比全国平均水平高3828元，排全国第五位，比上年增长18.5%。城乡居民收入之比由上年的2.52：1下降为2.44：1，收入差距是全国最小的省份之一；同时，江苏给力“文化强省”建设，提升公共文化服务能力，繁荣文化创作生产，文化体制改革和文化惠民工程齐头并进，省及13市均被评为全国文化体制改革先进地区。

二、江苏城市发展中出现的新问题

新世纪以来，江苏城市发展成就巨大，但必须清醒地看到，近几年来发展中也出现了一些新问题。

1.三大区域城市化率和南北城乡居民收入水平差距明显

最近几年，在江苏城市化率迅速提升中，三大区域发展并不平衡。2011年，苏南已达70.3%，高于全省平均水平8.4个百分点，其中南京达79.7%，但苏北、苏中都低于全省平均水平：苏中只达57.4%，低于全省平均水平4.5个百分点；苏北只达52.9%，低于全省平均水平9个百分点。同时，虽然苏北主要经济指标的增长率已经连续6年超过苏南和全省平均水平，但其绝对值与苏南的差距进一步拉开，特别是城乡居民收入水平相差较大。从2007年到2011年的5年间，苏北GDP绝对值与苏南的差距，从10953.6亿元扩大到18905.2亿元，人均GDP的差距从38684元扩大到54577元，城镇居民人均可支配收入的差距从6422元扩大到13347元，农村居民人均纯收入的差距从3941元扩大到5967元，城乡居民储蓄存款余额的差距从5529.6亿元扩大到11008亿元。

2.“土地城市化”明显快于“人口城市化”

近年来，江苏城市空间扩大明显快于城市人口增长。以2007-2011年为例，5年中13个省辖市市区面积从21973平方公里增加到28397平方公里，增加了6424平方公里，增长了29.2%，年均增5.9%；建成区面积从1894平方公里扩大到2590平方公里，扩大了696平方公里，增长36.8%，年均增7.3%；但是，同期城市人口从4056.23万人增加到4889.36万人，增加了833.13万人，增长20.5%，年均只增4.1%，致使人口密度不升反降，由每平方公里1846.0人下降到每平方公里1721.8人。其中，“残缺型城市化”（或称“不完全城市化”、“半城市化”）是“人口城市化”相对缓慢的重要原因之一，“残缺”的关键在于农民工“市民化”进展缓慢。尽管江苏早就实施户籍制度改革，但由于相关政策并没有真正得以落实，致使部分“城里人”没有城镇户口。即使是已经长期在城市就业且有稳定收入和住房的农民，由于长期形成的与户籍捆绑的行政管理模式没有彻底改变，也难以或不愿改变身份。因此，江苏“土地城市化”明显快于“人口城市化”，“数字城市化”大大高于“实际城市化”。据权威人士称，江苏现有61.9%的城市化率中，享受市民待遇的仅占40%，也就是说，还有1/3的进城农民没有享受到市民待遇。这种城市化是不公平的！农民工由于不能融入城市，依然是“农民”而非“市民”，他们既需要在家乡保留承包地，又需要在家乡保留宅基地。在家乡保留的住房，大多空关，而在城里租房住都很难。这就是说，城里也需要有一份属于他们的建设用地，这种模式的土地代价是双份的。

3.城乡空间布局仍然不够合理，生态环境质量亟待提高

经过多年的努力，江苏目前不少地方新型城乡形态清新呈现，都市景观与田园风光交相辉映……在此过程中，小城市和中心镇都发挥了不可替代的重要作用。但是，几年来行政区划的调整和乡镇合并，使小城市和建制镇大大减少，不尽合理且造成一些矛盾。江苏有些地区的村庄布局也很不合理——村庄规模小、布局太分散、占用耕地多。有的农民建新房不拆旧屋，有的地方有新房而无新村，新旧村落交错，生产生活不分，有的村庄多少年村容不改，面貌依旧。2010年，全省15万个村庄中，环境整治达标的村庄仅为1万个，占6.6%；特别是最近几年，江苏大部分城市都没有达到环境空气质量新标准，有些城市的“蓝天计划”已经多年破产，主要污染物排放总量远超环境容量，城市居民对城市空气质量的满意率在城市所有环境问题中最低。农村秸秆焚烧、道路扬尘、工业废气污水、固体废物污染等相当普遍，其中既有农民生活污染、农业面源污染和工业污染，又有城市工业污染、生活污染向农村的蔓延。

三、加快江苏城市发展战略的转型升级

江苏城市发展必须加快战略性转型升级，核心是从单纯追求城市化率转变到提高城市质量上来，推进城市现代化、城市国际化、城乡发展一体化，从而引领全省基本实现现代化。

1.更加明确地提升城市现代化水平

为了率先基本实现现代化，江苏在全国率先制订了基本实现现代化的指标体系。这套指标体系内含着城市现代化的引领作用。可见，提升城市现代化水平，比提高城市化率艰巨和复杂得多，主要表现在“五个加快”上：第一，加快构建高度发达的市场体系、现代产业体系和基础设施体系，不仅先进制造业具有强大的竞争力，而且现代服务业要占优势，市政设施齐全、完善并且高效，能够有效利用和优化配置来自国内外的各种资源；第二，加快构建高度发达的科技、教育、交通和信息体系，具有若干世界一流的高等院校和科研院所，与外部世界形成全方位的开放格局，以此支撑和推动经济社会的蓬勃发展；第三，加快构建比较完善的规划、建设、管理和服务体系，推进城市管理网络化、精细化，充分发挥街道、社区在城市管理中的作用，不断优化城市形象和人居环境，满足城市居民（包括流动人口）日益增长的物质和文化生活需要；第四，加快推进现代文明与优秀传统文化的相互交融，塑造与城市生态文化特色相协调的建筑文化、园林艺术和特色空间体系，基本形成生态环境园林化，完善城市地理信息、智能交通、社会治安、市容管理、灾害应急处置等智能化信息系统；第五，加快推进政治民主化、社会法制化、人的价值观念理性化，从而实现人的现代化。

2.更加坚定地推进若干城市国际化

江苏推进若干城市国际化，首先要着力完善特色鲜明的城市功能。城市无论规模大小、等级高低，其竞争力和影响力主要取决于城市的功能和特色，而提升城市国际化功能，关键在于彰显个性特色。凡是有条件的城市都要坚持世界眼光、自身特色和本土优势，找准差距，明确重点，不断完善城市功能，增强对国际要素资源的承载力。比如，南京高等院校众多，科研院所林立，科教资源十分丰富，完全有条件打造成区域性国际创新中心和教育中心。苏州、无锡经济实力雄厚，对外开放程度高，制造业、服务业发达，可以大力发展国际研发机构，建设国际新兴产业高地和先进制造业基地。扬州文化底蕴深厚，现代文明与传统文化交相辉映，尤其近些年通过突出个性特色，提升城市品质，引来了国际优质资源，同时，扬州旅游资源丰富，旅游本身就是开放的产业，扩大文化、旅游开放对提升城市国际化形象具有重要意义，扬州要以文化、旅游合作为依托，进一步提升城市美誉度；其次，要着力提升高度开放的城市形象，打造良好的城市品质。“品”就是城市建设的文化品位，“质”就是城市居民的生活质量。文化是城市的灵魂，文化的影响力最为深远。城市现代化并不一定意味着“高楼大厦”，城市国际化也并非都是“欧陆风情”——越是民族的，就越是世界的。围绕国际化，突出创业创新创优，打造良好的城市品质，就是让城市拥有更先进的设计理念、更开放的城市文化、更完善的公共设施，以高水平的国际经济活动为抓手，打造无障碍的国际化环境，提升城市的国际影响力；再次，要着力强化开发区的开放优势。拥有众多高层次、高水平的开发区是江苏的一大特色，是推进经济国际化的主阵地、建设国际化城市的领头羊。要重点推进开发区的转型发展，在推动科技创新、集聚产业发展、提升城市功能等方面实现更大突破，引导有条件的开发区加快建成宜商宜业宜居的现代化新城区。

3.更大力度地推进城乡发展一体化

江苏要坚决按照统筹城乡建设要求，全面提升城乡建设水平，加快提升城乡生态环境质量，建设美丽江苏。在工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步中做到“四个着力”：着力完善城乡空间布局——按照合理布局、节约土地、完善功能、以大带小的原则，促进大中小城市和乡镇协调发展，带动村庄建设水平加快提升，引导人口、产业及各类要素合理集聚；着力构建城乡公共服务设施体系——公共财力更多地向农村倾斜，公共设施更多地向农村延伸，公共管理更多地向农村覆盖，推动公共资源在城乡之间均衡配置；着力优化现代城乡形态——加快实施美好城乡建设行动，坚持以城乡规划为龙头，加强城乡建筑设计，深度挖掘自然山水、地域文化、建筑传统等元素，打造具有个性特色的城乡风貌，重点开展村庄环境整治；着力发展农业产业化和高效设施农业——健全农技推广服务体系，增强农业科技创新和推广转化能力，实行最严格的耕地保护和节约用地制度，规范有序实施“万顷良田”建设工程，提高土地集约化程度。

四、科学规划江苏城市群的规模和布局

党的十八大报告明确要求，“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，从而“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。这是今后5-10年我国推进城市化和城乡一体化的新战略和新思路。江苏要按照十八大的战略部署，不仅为建设长三角“世界级城市群”多作贡献，而且在省内也要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，尽快形成城镇发展新格局，引领全省实现基本现代化。

未来江苏城镇体系的空间格局，可以概括为“三圈两带一极”：“三圈”即三大城市群：宁镇扬“同城化”、苏锡常泰“都市圈”、徐淮宿“都市圈”；“两带”是指“沿江城市带”和“沿海城市带”，而沿海城市带可以成为江苏新的经济增长极，即“一极”。

1.南京“都市圈”建设要以加快宁镇扬“同城化”为重点

在整个长三角地区，南京是上海的副中心之一，因此，加快南京“都市圈”建设，不仅要促进皖江城市带发展，而且南京还要成为辐射带动中西部地区和联结泛长三角地区发展的重要门户。但是，在江苏省内，南京首先要在加快宁镇扬“同城化”中起龙头带动作用，三市抱团发展，增强向心力、凝聚力、竞争力，使之成为江苏的第一城市群。

宁镇扬“同城化”，是对江苏“四沿”发展战略的深化，是加快建设长三角“世界级城市群”的客观要求。江苏原有的生产力布局，是沿沪宁线、沿江、沿海、沿东陇海线的“四沿”发展战略，但这些都是线性发展思路，缺少一个中心经济板块，而宁镇扬应当也可以担纲这个中心。

宁镇扬“同城化”，仍然首推交通一体化。要尽快开通市际公交，以区域BRT的形式实现南京新街口、扬州文昌路、镇江大市口三市市中心半小时通达，建设镇扬到禄口机场的快速通道，加快南京到镇扬的轻轨系统建设；同时，三市要协调个人收入分配，力争市民待遇同城化，并在相邻地区共建供水、污水处理和垃圾处理等公共设施，让市民共享同等公共产品；三市尤其要加快转变经济发展方式，进一步密切经济、技术、人文联系，大力发展创新型经济，在两岸联动建设产业密集带、滨江城市带、生态风光带——南京作为省会城市，是江苏经济社会活动的中心，总部经济、楼宇经济、服务外包、装备制造、重化工业等闻名全国，2010年又成为我国首家“中国软件名城”。南京高等院校林立，科研院所集中，宁镇扬具有丰富的科教资源和广阔的发展空间，苏锡常等地也不可比拟，因此可以成为创新型经济和服务业发展集聚区，成为一个“组团式”城市，成为长三角地区一个新的经济增长极。

2.苏锡常“都市圈”应扩大为苏锡常泰“都市圈”

在江苏省内，无论是从区域竞争力还是辐射带动力来看，苏锡常都具有最好的基础，而且在制造业方面已经具有较强的国际竞争力，因而新世纪以来一直作为“都市圈”强力推进。目前，随着泰州长江大桥的建成通车，苏锡常三市“都市圈”可以扩大为苏锡常泰四市“都市圈”。

2011年，苏锡常泰四市合计，常住人口达到2622.66万人，GDP为23600.39亿元，均大大超过上海。这四个市，不仅江阴长江大桥早已通车，泰州长江大桥也已建成通车，交通更加便捷，与上海的联系更加紧密。对照戈特曼提出的城市群的形成条件，完全具备“大都市圈”的发展要求，也可以说是一个“都市连绵区”。因此，江苏应进一步推动泰州跨江联动发展，与上海对接互动。同时，四市要加快转变经济发展方式，增强自主创新能力，推动经济转型升级，在基础设施建设上进一步互相接轨靠拢，提升综合承载能力和服务功能，促进要素流动的有效衔接和功能整合，从而尽快成为真正意义上的“大都市圈”。

3.徐州“都市圈”可以扩大为徐淮宿“都市带”

徐州“都市圈”，在新世纪之初也就被列入规划加以推进，10年来取得了不小进展。徐州在2004年实现“双超”，即GDP超过1000亿元，财政超过100亿元，在全省的经济地位上升到第6位，2012年则可望上升到第5位。按照国务院批复的长三角《区域规划》，这一“都市圈”作为长三角核心区的广阔腹地，可以充分发挥其在淮海经济区中的辐射作用，但更应发挥其在苏北地区的中坚作用，不仅应该涵盖淮安、宿迁市，而且可以以淮安为苏北重要中心城市，形成一种“发散状”，东西南北辐射沿东陇海线地区、沿海大部分地区和沿大运河部分地区。

这个“都市带”，目前关键在于把淮安建成苏北的重要中心城市。淮安必须在集聚力、辐射力、吸纳力和影响力上争取有突破性进展——紧紧抓住长三角规划和江苏沿海开发均上升为国家战略的重大机遇，通过产业发展、基础设施建设、资源要素集聚等举措，把淮安建成先进制造业、现代农业和服务业全面协调发展的城市，商贸流通、现代物流繁荣兴旺的城市，现代交通、水利枢纽畅达便捷的城市。

4.建设通盐连“沿海城市带”

南通在2003年就实现“双超”，比徐州还早一年，目前其经济总量已稳居全省第4位，仅次于苏州、无锡、南京。随着崇启大桥建成通车，南通可以更快地融入上海经济圈，成为沿海城市带的龙头，建成长三角北翼经济中心；盐城在2005年实现“双超”，在全省的经济地位早已上升到第7位。在江苏沿海开发成为国家战略的大好机遇下，江苏必须把沿海开发作为促进区域协调发展的重中之重，深入实施沿海开发战略，支持沿海地区加快开发开放，在港口建设、产业发展、城镇建设、滩涂开发和发展海洋经济上取得更大突破，尽快成为我国东部重要的经济增长极。要围绕构建沿海城市带的目标，推动南通、盐城、连云港朝着构建沿海组团式中心城市方向发展，推动沿海有条件的县升格为市辖区，努力建成3个百万人口的特大城市。同时，加快培育沿海中小城市，形成大中小城市错落有致、功能互补的新格局。

经济社会发展的联动整合目前已经成为必然。在联动整合中，沿江城市带由于产业关联度大、经济带动性强，可以成为沿海城市带发展的引擎，沿海城市带则可以成为沿江城市带转型升级的依托，并借助沿江城市带增强综合竞争力。